NPM и перспективы  развития местного самоуправления на российском

Дальнем Востоке
 

     Ни для кого не секрет, что построение системы местного самоуправления в России  ведется путем изучения зарубежного опыта (в основном европейского)  и адаптации его на российскую землю. Вместе с тем, во многих странах Европы и мира, опыт которых мы пытаемся скопировать, сегодня признается, что в муниципальной власти явно обозначились негативные тенденции, требующие радикальных реформ.   По утверждению Петера Шрёдера - консультанта по стратегическому планированию из Германии  основными  тенденциями, заставляющимися задуматься над необходимостью проведения всеобщей реформы местного самоуправления,  являются:

     1.     Критика местного  самоуправления гражданами по следующим аспектам:  

     q медлительность органов местного самоуправления,

     q высокие расходы на содержание органов самоуправления,

     q разбазаривание денежных и кадровых ресурсов органами местного самоуправления,     

     q плохое качество  работы органов самоуправления,

     q нет связи с населением,

     q плохо налажена информация населения.

     2.     Понимание  того, что государство и общины  не в силах  решать задачи, противоречащие принципу субсидиарности, и лишают  граждан  возможности и свободы  действий, мешая, таким образом, инициативе граждан.  Сюда относится  и понимание  того, что общины недостаточно рентабельно выполняют работы по оказанию услуг населению,  и что частные предприятия могут выполнять их эффективнее и качественнее.

     3.     Понимание того, что государство и общины создали правовой механизм  (законы, постановления, положения), который не увеличивает, а уменьшает правовую надежность, поскольку без помощи дорогих адвокатов   никто более не в состоянии разобраться и понять весь этот механизм.

 

Нетрудно видеть, что все эти негативные тенденции (за исключением может быть только  последней) присущи сегодня и российскому местному самоуправлению.

     В качестве средства совершенствования местной власти во многих странах  предлагается перестроить систему местного самоуправления на основе новой модели управления обществом - NPM (New Public Management). При этом основными элементами концепции NPM являются:

     1.     Стройное государство

     2.     Разграничение уровней принятия решений

     3.     Стройное управление

     4.     Понимание функции  государства как поставщика  услуг

     5.     Ориентация на потребителя услуг

     6.     Ориентация на конечный продукт

7. Новая модель административного управления
 

1.Стройное государство предполагает, что

     - задачи, которые решают государственные органы действительно обязательны для выполнения государством, поскольку

     q либо никто кроме государства их выполнять не должен (в том числе выполнение определенных контрольных функций),

     q либо в  обществе существует острая потребность в этих работах (услугах), а никто не желает их выполнять (предоставлять);

     - задачи, которые решают государственные органы выполняются  на нужном уровне государства и на этом уровне власти  есть необходимые финансовые ресурсы для их выполнения;

     - предписания (законы и постановления) в том виде, как они сформулированы, соответствуют здравому смыслу;

     2.     Разделение уровней принятия решений предполагает, что при решении стратегических вопросов  выделяется два уровня принятия решений:

     - деятельность избранных политических представителей в представительных органах власти  (совете общины),

     - деятельность оперативного уровня - деятельность администрации в аппарате  управления.

     Целью строгого разделения задач между политикой и управлением является так называемое управление контрактами. Это означает, что политика определяет количество и качество услуг и задает параметры  (цену). Администрация в этом случае выступает в роли подрядчика и принимает решение о путях реализации этих услуг в рамках заданных параметров.

     3.     ”Стройное управление”  в сравнении с классической бюрократической моделью характеризуется следующим образом:

     v     работа в коллективе вместо утрированного разделения труда,

     v     плоская организационная модель вместо множества иерархических уровней,

     v     управление проектами вместо принципа делопроизводителя,

     v     общая специализация вместо узкой специализации,

     v     компьютерные сети вместо бумажного делопроизводства,

     v     постановка задач вместо регулирования и детального регламентирования,

     v     оплата по результату вместо принципа социальной обеспеченности.

     4. Осознание необходимости оказания услуг базируется на понимании того, что муниципальное управление не может более оставаться государственным инструментом  дисциплинарного воздействия на неуправляемых граждан, которых необходимо одомашнивать с помощью принудительных мер, а является предприятием сферы услуг.

     5. Ориентация на  потребителя   подразумевает адаптацию всех мер общественного управления к нуждам потребителей. А, следовательно, необходим маркетинг, позволяющий определить основные потребности потребителей и сориентировать спектр предлагаемых услуг в соответствие с их запросами.  

     6.     Ориентация на продукт.   Продукт - это услуга или сочетание услуг, которые производит  муниципальное управление и которые востребованы населением.  Поэтому   необходимо определить группу потребителей  и цели по каждому продукту. При этом

     q группы потребителей необходимо точно расписать по социальным структурным признакам (возраст. пол, социальная структура),

     q цели следует поставить  как можно конкретнее для того, чтобы иметь возможность определить достигнута ли цель или с помощью показателей и заданных параметров оценить степень ее достижения.

     7.     Новая модель управления  обществом  основана на модели управлении контрактами, суть которой заключается в следующем: между политическим руководством  (советом общины) и администрацией могут заключаться контракты на производимые в тех или иных секторах услуги или продукты (по объему, цене, затратах, качеству и группе потребителей) и на выделяемые на эти цели бюджетные средства. Эти договоренности фиксируются в рамках плана бюджета соответствующими решениями. При этом эффективность работы муниципалитета  проверяется по степени выполнения договоров на оказание услуг (контрактов).  

     При таком понимании муниципального управления оно перерастает в предпринимательскую структуру, которая должна работать на потребителя и в которой должны осуществляться процессы управления качеством предоставляемых услуг.

     Нетрудно видеть, что новая модель управления аккумулирует в себе все предыдущие элементы 1-6 в общую систему.

     Наиболее «продвинутыми» в плане реформирования системы местного самоуправления на основе идей NPM являются сегодня Голландия, Швеция, Финляндия, Новая Зеландия, частично Великобритания. Активное внедрение идей NPM началось в Германии.

     Всё вышесказанное заставляет задуматься  над целесообразностью продолжения работ по изучению и переносу на российскую землю традиционных европейских систем местного самоуправления.

     Российский аналог NPM возможен

     Наиболее оптимальным в плане развития местного самоуправления в России представляется изучение концепции NPM, разработка её  российского аналога и внедрение его в практику. Именно такую задачу ставить перед собой Дальневосточный филиал Российского научного центра местного самоуправления в 2001 году.

     Для её решения, во-первых, необходимо разработать теоретические основы российского аналога NPM.  Уже сегодня, даже без глубокого анализа,  можно утверждать, что некоторые элементы NPM без особых проблем могут быть внедрены в существующую систему местного самоуправления.   

     Например, концепция  NPM в соответствии с элементом «Стройное государство» предполагает, что за каждым уровнем власти строго и однозначно должны быть закреплены свои задачи, а также финансовое обеспечение этих задач, в виде соответствующих налоговых и неналоговых поступлений в бюджеты соответствующего уровня. В случае если, на каком-либо уровне задача не может быть выполнена ввиду отсутствия финансовых средств, то эта задача для исполнения передаётся на верхний уровень власти. Никаких других перемещений задач быть не может, только «снизу -вверх». У нас же всё наоборот.  Изучая проблему наделения органов  местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, мы обнаружили более 200 федеральных законов, в которых огромное количество полномочий передано сверху вниз, к тому же без какого-либо  финансового обеспечения. Вместе с тем федеральный закон предполагает, что органы местного самоуправления могут не принимать такие полномочия и более того отправлять свои полномочия снизу вверх, если в муниципалитете нет необходимых финансовых ресурсов. Однако, как показывает анализ  про это никто даже и не думает, поскольку и в сознании, и в практике продолжает действовать старый иерархический принцип - вышестоящий начальник  приказывает нижестоящему исполнителю.

     Можно привести и другие примеры, доказывающие, что построение российского аналога NPM возможно. Однако, разработка теоретических конструкций - это лишь начало работы. Необходимо провести опытную апробацию получившихся наработок в некоторых муниципальных образованиях. Решение данной задачи предполагает:

     -создание сети муниципальных образований, изъявивших желание совершенствовать систему местного самоуправления на основе внедрения российского аналога NPM;

     -организацию работы электронного консультационного пункта;  

     -организацию системы мониторинга опытно-внедренческой работы  в муниципальных образованиях - членов сети, в том числе проведение ежемесячных телеконференций результатов опытного внедрения;

     -подведение итогов опытной апробации;

     -корректировку разработанного российского аналога NPM по итогам опытной апробации.

     Только после успешного окончания данной работы можно будет вносить  соответствующие изменения в региональные законы о местном самоуправлении, а также внедрять их в практику работы других муниципальных образований.

     Несмотря на сложность и объемность предстоящей работы, все же велика вероятность того,  что данный проект может быть реализован в Дальневосточном федеральном округе. Всех, кто заинтересовался идеями NPM,  приглашаем принять участие в его реализации.