680000, г. Хабаровск,
ул. Запарина, д. 30, оф. 120,
тел/факс (4212) 21-44-98

npolichka@mail.ru, dvncms@gmail.com

Планирование комплексного социально-экономического развития муниципальных образований: теория и практика

ПЛАНИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

 МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ:

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
 

     Комплексное социально-экономическое развитие (КСЭР) понимается как развитие всех основных сфер местного самоуправления (МСУ), деятельность которого осуществляется на территории конкретного муниципального образования (МО). При этом МО рассматривается как целостное явление, имеющее внутренние законы развития. Так как жителям предоставлено право решать вопросы развития, то понятие КСЭР должно относиться ко всему МО, а не только к отдельным сферам его жизнедеятельности. Отсюда, наряду с традиционными сферами (коммунальное хозяйство и т.п.) оно должно включать взаимодействие с органами государственной власти, МСУ других МО, экономическими структурами, формирование и развитие системы подготовки жителей к осуществлению МСУ и т.п.

     Показателями и составляющими такого развития являются: благосостояние населения, которое включает такие элементы, как защищенность прав человека, безопасность личности, условия жизни и качество жизненного пространства; экономико-ресурсный комплекс; оздоровление окружающей среды. При этом уровень жизни предполагает материальную обеспеченность жителей, а условия жизни определяются качеством социальной среды. В понятие “качество жизненного пространства” входят: качество жилья, эстетический облик города, его озелененность, качество окружающей среды, степень защищенности жителей, объектов материальной культуры и т.д. Приоритетный ориентир развития экономико-ресурсного комплекса состоит в повышении эффективности предприятий, снижении удельного потребления сырья, материалов и энергии. Такое развитие должно сочетаться с технологическими нововведениями, модернизацией, расширением ассортимента товаров и услуг, импортозамещением. Таким образом КСЭР МО - это процесс, осуществляемый в соответствии с системой представлений о целях и приоритетах местной политики, а также о важнейших направлениях и средствах их реализации.

     Важнейшей составляющей КСЭР МО являются цели. Их необходимо конкретизировать совокупностью характеристик - ориентиров, целевых показателей и нормативов. При этом количественная характеристика цели достигается за счет разработки показателей - количественных характеристик объектов на отдельный промежуток времени и нормативов - значений показателей, соответствующих требуемому уровню состояния рассматриваемого объекта. Что же касается качественной характеристики, то ее определяет установка, вытекающая из объективных законов, качественно выраженный ориентир развития МО.

          Структурно КСЭР МО включает следующие основные элементы:

          -исходные условия и оценка существующей, на момент съема информации, ситуации;

          -выбор пути развития МО населением территории;

          -цели социально-экономического и градостроительного развития;

          -приоритетные направления местной политики;

          -ресурсы для обеспечения КСЭР МО и механизм их использования.

        

     Для выяснения исходных условий и оценки существующей ситуации необходимо рассмотреть: роль МО в развитии субъекта РФ, действующего в регионе, на территории которого оно расположено, всего региона и страны в целом; другие условия развития. Главное место уделяется оценке использования местного потенциала и анализу системы МСУ.

     Основой КСЭР МО является выбор путей развития населением данной территории. При его рассмотрении должны представляться материалы, дающие обоснования приоритетным функциям, которые будет реализовывать МО для достижения целей развития.

     Для определения 3 элемента структуры необходимо обращение к формированию целей развития социальной сферы, которые влияют на цели экономического и градостроительного развития МО. Последние, в свою очередь, включают качественную, количественную и временную характеристики, способствующие обеспечению целей развития МО в экономической и градостроительной сферах.

     Следующая составляющая включает положения, раскрывающие существо намечаемой деятельности в социальной, экологической, экономической и градостроительной сферах МО.

     Реализация КСЭР МО требует достаточных ресурсов и представления о механизме их использования. При формировании основных направлений и целей развития МО необходимо использовать систему стандартов качества жизни населения, так как она является интегральной оценкой жизни людей. Поэтому основными условиями КСЭР МО являются:

     -нормализация и улучшение демографической ситуации;

     -осуществление перехода от концепции “совершенствования медицинского обслуживания населения” к концепции “расширенного воспроизводства физического и психического здоровья населения

     -ориентация социально-культурной политики на семью, обеспечение гарантий семье, детям и молодежи;

     -активизация социальной политики, переход к адресной помощи, достижение улучшения условий жизни;

     -обеспечение рациональной занятости населения, повышение качества трудового культурно-образовательного потенциала МО;

     -совершенствование инфраструктуры МО;

     -сохранение окружающей среды.

     Далее необходимо обеспечить осуществление выбора населением направлений и целей развития МО. Его обоснование требует соблюдения принципов целенаправленности, комплексности, системности, адаптивности, эффективности, минимизации риска, баланса интересов и легитимности. При проведении оценки функций, предложенных для включения в состав выбора, необходимо провести анализ каждой из них. При этом рассматривается временной горизонт, на который рассчитан процесс КСЭР МО. В качестве критериев выступают внутренние, внешние ключевые параметры и особенности, действующие и прогнозируемые условия, результаты и последствия развития функций.

     В итоге, вариант выбора должен удовлетворять следующим требованиям:

     -обеспечивать развитие экономики МО до уровня, позволяющего ему реализовывать право на осуществление МСУ;

     -обеспечивать достижение целей с наименьшими затратами;

     -свести к минимуму социальные, экологические, политические, техногенные и иные риски, связанные с реализацией выбора.

     В случае отсутствия среди вариантов, обеспечивающего реализацию целей КСЭР МО, система стандартов качества жизни МО пересматривается и в новом качестве одобряется населением. Причем это осуществляется как с использованием форм прямого волеизъявления народа, так и органами представительной власти.

     Проблема выбора решается с привлечением ученых и специалистов. Но принятие решений в сфере целеполагания, собственно оформление предложений по варианту выбора является прерогативой высших руководителей МСУ, несущих всю ответственность за результаты КСЭР.

     Задача КСЭР МО сводится к выявлению и анализу внутренних и внешних факторов, определяющих процессы развития. Исходным пунктом рассмотрения закономерностей функционирования МО должен служит анализ выполняемых функций и структуры экономики. Важность данных направлений обусловлена общественным разделением труда, результатом которых является создание в МО комплекса отраслей специализации, выполняющих системообразующую роль.

     При анализе указанных закономерностей необходимо рассмотреть соотношение между специализацией и комплексностью. Уровень социально-экономического развития МО во многом определяется эффективностью комплекса отраслей специализации, имеющего важное значение для местной жизни и положения дел в регионе. Вместе с тем он оказывает влияние на развитие комплекса инфраструктурных отраслей. В совокупности они призваны обеспечить условия для функционирования блока отраслей жизнеобеспечения населения. Комплексность развития МО означает достижение состава, содержания составных частей экономики, пропорций и связей между ними, призванных обеспечить сбалансированную систему сфер деятельности людей, ориентированную на улучшение качества жизни населения. Преобразование состава частей экономики означает изменения

     -отраслевой структуры;

     -места и роли МО в экономике края (области), региона и РФ;

     -структуры производственной и непроизводственных сфер и их потенциала;

     -внешнеэкономических и межрегиональных связей;

     -окружающей Среды;  

     -форм собственности;

     -системы управления.

     Противоречия между отраслями специализации и остальными отраслями возникают потому, что они в масштабах МО стремятся к максимальному использованию всех ресурсов в ущерб другим отраслям и сферам муниципальной деятельности. В то же время комплексность далеко неоднозначно определяется ростом отраслей специализации, следствием которого является формирование и развитие комплекса производственных инфраструктурных отраслей и социальной сферы, так же потребляющей часть ресурсов. Это служит объективным фактором, сдерживающим возможности роста отраслей специализации, обуславливает возникновение противоречий в их развитии, как и прочих отраслей экономики МО.

     В тоже время проведенный анализ показывает, что нет прямой зависимости между отраслями специализации и КСЭР МО. Дело в том, что только при КСЭР МО отрасли специализации получают наиболее благоприятные условия для своего функционирования. Данное противоречие имеет внешний аспект в связи с различием интересов субъекта РФ, региона и общества в целом, с одной стороны, и МО, с другой стороны. Оно обостряется в условиях становления МСУ, а его разрешение требует усилий заинтересованных сторон. Для определения роли и места КСЭР МО в системе развития региона необходимо рассмотреть следующие факторы:

     -геополитическое и геоэкономическое положение МО;

     -отношение МО с краем (областью), Дальневосточным регионом и федеральным центром; роль и место в региональной (общегосударственной) системе разделения труда;

     -степень развития и эффективность сложившихся межрегиональных и международных связей.

     Обращение к этим факторам и анализ предшествующего материала позволяет выделить следующие отличительные признаки комплексного социально-экономическое развитие МО и региона: развитие региона основывается на преобладании отраслей специализации, в то время как развитие МО, по преимуществу, имеет тенденцию к ориентации на отрасли хозяйства, непосредственно работающие на его экономику и население. Для развития региона, как правило, намечается минимальное количество “точек роста” (Хабаровск, “Технополис Комсомольск-Амурск-Солнечный” и др.), в пользу которых перераспределяются имеющиеся ресурсы. Развитие МО, напротив, предполагает направление сил и средств в распоряжение МСУ по всей территории Дальнего Востока. Геополитическое и геоэкономическое положение оказывает на развитие региона непосредственное, а на развитие МО - опосредованное влияние.

     Отсюда общая закономерность развития МО связана с изменением специализации его экономики, функций, выполняемых им в системе разделения труда. Саморазвитие МО, предполагающее разрешение рассматриваемого противоречия, состоит в формировании новой специализации, позволяющей эффективно решать широкий спектр социально-экономических проблем территорий в современных условиях хозяйствования. Поэтому можно сделать вывод о конечности существования любой из отраслей специализации экономики МО, необходимости сворачивания их вплоть до полной ликвидации в случае снижения социальной эффективности функционирования и развития других производств, видов деятельности, призванных в перспективе стать “полюсами” как социального, так и экономического развития.

     Добиваясь все большей самостоятельности руководители МСУ подчас не вполне осознают, какая ответственность ложится на их плечи. Отсутствие опыта планирования, комплексного подхода к определению целей и приоритетов перспективного развития МО создает почву для принятия неэффективных решений. Свидетельством тому является все углубляющийся разрыв в условиях КСЭР различных МО. Принятие перспективного плана развития МО должно опираться на результаты анализа сложившейся ситуации, иметь под собой обоснование КСЭР. Однако вследствие слабой научной и организационно-методической обеспеченности процесса планирования в МО зачастую плановые документы носят декларативный характер.

     С целью изменения и недопущения такой ситуации предлагается произвести переход к современному качеству планового регулирования развития МО, который предполагает: во-первых, изменение сущности планирования - из орудия административного принуждения оно превращается в инструмент сбалансированных решений по достижению намеченных целей; во-вторых, демократизацию процесса разработки и принятия плановых документов.

     Отсюда сущность планового регулирования на уровне МО состоит в деятельности представительных и исполнительных органов МСУ по реализации централизованного начала управления с целью обеспечения баланса интересов различных субъектов управления и хозяйствования, населения в решении совокупности проблем регулирования и КСЭР МО.

     Субъектом планового регулирования на местном уровне являются органы МСУ, объектом - все отрасли и сферы жизнедеятельности МО и процессы, протекающие в его границах. Приоритетность стратегии над тактикой предопределяет особую актуальность разработки прогнозно-аналитических документов, обосновывающих перспективное развитие МО. Обращение же к вопросам планирования дает возможность руководителям МСУ и гражданам видеть перспективу развития МО и осознанно осуществлять свой выбор. Кроме того формирование и принятие плановых документов проходит в обстановке общественного согласия и учета интересов представленных в МО сил. В свою очередь, разработки прогнозно-аналитического характера позволят рекомендовать органам МСУ перспективные планы долгосрочного КСЭР МО и программы их развития. При их формировании специалисты должны учитывать социально-экономические и демографические факторы, влияющие на формирование объемов и структуры планируемых работ, услуг и другие особенности МО.

     В процессе выполнения этих работ целесообразно предусмотреть следующие этапы:

     -методическое обеспечение процесса сбора и обработки исходных данных; учет, сбор, группировка, обработка и анализ полученной информации;

     -получение выводов и формирование предложений;  

     -разработка документов по планированию, финансированию, кредитованию и стимулированию развития для местных условий видов деятельности.

     Состояние дел в МО можно выяснить как в процессе работы с документацией, так и с помощью анкетных опросов населения. Таким образом можно не только определить социальный состав МО, но и прогнозировать как он изменится в будущем. Анализируя объекты, производящие продукцию, выполняющие услуги и т.п., их мощность, кадровый потенциал, формы обслуживания, работы по капитальному ремонту и новому строительству жилья, наличие торгово-бытовых центров и предприятий, свободных нежилых помещений, можно обеспечить обоснованное составление планов по КСЭР МО.

     Это позволяет сформулировать выводы и предложения как в целом, так и в рамках детализации по направлениям деятельности. Например, известно, что 10 лет назад граждане тратили 10% доходов на услуги, что в 2-3 раза меньше чем в странах Восточной Европы. К настоящему времени даже такая служба быта понесла большой урон. Ее услуги стали недоступны многим людям, что вызывает социальное напряжение в МО. Хотя только переход от реализации продукции к массовому обслуживанию высвободит жителей от тяжелого однообразного труда. Колоссальный потенциал здесь имеется при развитии услуг проката и организации мастерских типа “Сделай сам”, обеспеченных оборудованием, сырьем, материалами, полуфабрикатами для творчества и самостоятельного выполнения работ под руководством инструкторов. Это обеспечит формирование у населения активной жизненной позиции, разнообразного и интересного досуга. Кроме того, граждане перестанут захламлять жилища товарами, используемыми от случая к случаю, ухудшая качество жизни.

     Для планирования используются такие виды графиков как Линейный, Циклограмма и Сетевой. В первом из них отмечается плановая фактическая продолжительность работ. График помогает подготовиться к работам и события не застают руководителей МО врасплох. Заполненные графики сохраняются и на их основе строятся исполнительные графики (ИГ). Они полезны как отчет о работе и для анализа деятельности МСУ. Циклограмма по сути является разновидностью линейного графика. Сетевой график (СГ) основан на методах объемно-календарного планирования. Он обеспечивает определение параметров управления, которые позволяют руководящим органам МСУ сосредоточить внимание на выполнение работ, не распыляя ресурсов. Для более эффективного использования графиков необходимо применять план-задания, которые составляются на основе самих графиков, материалов их корректирования по изотайме в соответствии с выбранным шагом контроля, других документах и сведениях. Эта организационно-технологическая документация дает общую картину развития МО, с которой, таким образом, появляется возможность знакомить местных жителей и, тем самым обращаться к их потенциалу для улучшения дел в рамках МСУ.

     В то же время необходимо признать, что поставленные задачи в наибольшей степени могут быть решены с помощью программ комплексного социально-экономического развития. Для программного обеспечения комплексного социально-экономического развития МО определен следующий порядок выполнения работ:

     -намечаются этапы разработки программы;

     -осуществляется анализ, оценка ресурсов и условий хозяйствования;

     -проводится обоснование направлений развития;

     -производится выбор методов и инструментов реализации целей по направлениям;

     -составляется план мероприятий по реализации программных задач;

     -определяются функции управления и механизм реализации программ.   
 

     В настоящее время разработаны и реализуются на практике такие программы как : программа КСЭР города Хабаровска; федеральная программа комплекса муниципальных образований “Технополис Комсомольск-Амурск-Солнечный”; программы социально-экономического развития ряда муниципальных образований территорий Хабаровского края. Опыт их разработки и внедрения показывает перспективность и полезность этой работы для становления и укрепления системы МСУ в Дальневосточном федеральном округе. В этой связи представляется целесообразным рассмотреть вопросы использования собственного социально-экономического потенциала МСУ на примере МО “Ульчский район” Хабаровского края.

     Торговое обслуживание МО осуществляется 9 организациями. К ним относятся 1 муниципальное предприятие (МП), 2 акционерных общества (АО) и шесть организаций Хабаровского крайпотребсоюза. Они имеют задолженность в бюджеты всех уровней, в Пенсионный фонд и по кредитам на сумму около 40 млн. руб. При этом порядка 50% и 20% от нее приходится на АО и МП, а к оставшимся 6 организациям крайпотребсоюза относится 30% суммы. То есть по 5% на предприятие.

     Отсюда видно, что малочисленность населения, его рассредоточенность по МО, пути сообщения, получение местными жителями 50% своих доходов от личного подсобного хозяйства (ЛПХ), заготовок недревесных продуктов леса, охоты и рыбной ловли, а также другие факторы приводят к тому, что предприятия ориентированные на реализацию системы массового обслуживания не могут рассчитывать на достижение здесь поставленных целей. Это касается АО и отчасти МП, где к тому же характерно отсутствие особых отношений с покупателями. Именно наличие их, до последнего времени, оплата товаров заготавливаемой у населения продукцией, а также особый микроклимат в коллективе кооператоров, условия для возникновения которого, как правило, отсутствуют в среде наемного персонала, все еще позволяют организациям крайпотребсоюза добиваться более значимых показателей чем у других предприятий.

     В то же время очевидно, что эти качества образовались у них вследствие становления русской кооперативной традиции до революции и развития Центросоюза СССР как государственного ведомства, реализующего многоцелевые функции на селе. Однако, начиная с 1990-х годов там набирает силу тенденция по превращению потребительских обществ (ПО) в по сути АО с некоторыми чертами МП. Последствия подобного подхода жители МО уже испытывали в результате функционирования “ТОО “Рыболовецкий колхоз “Удыль” ЛТД”. В этом случае статус ТОО дал возможность узкому кругу руководителей расходовать средства рыбаков, а название “Колхоз” как бы позволяло сохранять по отношению к предприятию установившиеся отношения с властями. Сейчас это приводит к тому, что ПО создают организации-двойники, в которые переводят силы и средства с целью их ликвидации. В конечном итоге в ПО сосредотачивается основное число, оставленных при своих интересах, пайщиков-жителей МО и долговых обязательств. Таким образом, ситуация с АО и МП имеет возможность распространиться на все торговые предприятия района.

     На основании изложенного обеспечение товарами и услугами данных МО, которые являются наиболее распространенными в регионе достигается по преимуществу за счет использования потенциала системы трудового хозяйства (СТХ). К ней относятся: индивидуальная трудовая деятельность, ремесленные и кустарные мастерские, домашнее хозяйство, фермерское хозяйство, трудовые общины и все виды кооперативов. Справедливость этого вывода, в частности, подтверждается при рассмотрении структуры задолженности. Здесь более 50% общей суммы является долгами по кредитам, а около 20% - пенсионному фонду. Если бы МО обслуживались СТХ, то этих последствий можно было избежать, так как их деятельность основана на принципе “внутреннего кредитования” и самообеспечения. Это, в свою очередь, побуждает участников СТХ отказываться от наемного труда и ориентироваться на получение личных доходов после достижения результатов как собственной деятельности, так и управляемых ими предприятий. Кроме того, специфика указанных выше субъектов СТХ, которые по сути, а некоторые и официально, являются некоммерческими организациями (НКО), состоит в том, что зачастую у них отпадает необходимость осуществлять значительные перечисления в бюджет. В частности, это касается таких налогов как: на прибыль, на приобретение автомобилей, с владельцев транспортных средств, а также подоходного налога, прочих отчислений связанных с фондом оплаты труда, которые в ряде случаев предприятия удерживают у себя, и других.

     Таким образом, организации СТХ в силу особенностей хозяйственного механизма, могут иметь следующие возможности:

     -функционировать без накопления задолженности;

     -эффективно использовать собственный  социально-экономического потенциал МО при обеспечении населения в товарах и услугах;

     -наиболее рационально использовать имеющиеся ресурсы для комплексного социально-экономического развития данной территории.

     Для реализации указанных возможностей в плане поэтапного развития СТХ в условиях региона можно высказать органам МСУ следующие рекомендации.

     На первом этапе совместными усилиями органов МСУ, государственной власти и жителей МО необходимо создать сеть кредитных и потребительских кооперативов. При этом можно воспользоваться положениями Гражданского кодекса РФ, а для Хабаровского края Постановлением Главы Администрации Хабаровского края от 15.09.1997 г. № 413 “Об утверждении положения о временном порядке государственной регистрации кредитных потребительских кооперативов граждан (кредитных потребительских союзов) на территории Хабаровского края”. От них требуется, чтобы они действовали в соответствии с рочдейльскими и другими кооперативными принципами. Их деятельность способствует накоплению финансовых средств в семьях и улучшению их обеспечения товарами и услугами.

     На втором этапе, с помощью накоплений, организационной, методической и иной помощи органов МСУ следует оказать содействие населению в повышении эффективности ЛПХ. Это достигается развитием домашнего хозяйства и таких кооперативов как: производительно-подсобный, в области покупки и сбыта, по переработке и сбыту.

     На третьем этапе нужно организовать кооперативы в виде трудовой артели, для сбора дикоросов и совершенствования инфраструктуры МО.

     Четвертый этап предназначается для инициирования индивидуальной и семейной трудовой деятельности в сфере производства и оказания услуг. Она реализуется в виде создания ремесленных и кустарных мастерских, а также организации кустарной кооперации.

     Завершающий этап предусматривает формирование наиболее сложных видов кооперативов: производительных артелей и организаций типа “Копартнершип”. Они могут взять на себя удовлетворение потребностей населения и СТХ в товарах и услугах.