АКТУАЛЬНЫЕ  ПРОБЛЕМЫ  МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В МЕСТАХ КОМПАКТНОГО ПРОЖИВАНИЯ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ  
 

     Проблема сохранения малочисленных народов как этнокультурной единицы стоит очень остро. Ситуация сложившаяся на сегодняшний день, даже учитывая принятие Федеральным собранием "Закона о гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", позволяет говорить о неуклонной ассимиляции и последующем неминуемом исчезновении коренных народов как этнических общностей, подверженных при этом, еще и всем порокам современного общества в гораздо большей степени, чем все остальные.

     Основными критериями, по которым производится идентификация коренного малочисленного народа являются:

• малая численность,
• тесная связь с традиционно сложившейся территорией проживания и природными ресурсами этих районов,
• самоидентификация и идентификация других членов определенной культурной группы как самостоятельной этнической общности,
• наличие родного языка и признание его родным большинством представителей народа,
• наличие традиционных социальных и политических институтов,
• ориентация на традиционные средства к существованию.

     В настоящее время безоговорочно работает только 1-ый критерий. У многих народов этнические черты настолько стерты, что не позволяют говорить о возможности восстановления этнического самоуправления или использования  его  черт  в  системе  местного  самоуправления. Традиционные занятия уже не являются основой жизнедеятельности. В традиционных отраслях у большинства народов занято менее четверти трудоспособного населения, часть народов характеризуется высоким уровнем урбанизации.

     Там же, где этничность легко территориально определяется и вдобавок политизирована, всякое сомнение относительно легитимности наличных институтов и попытка внести в управление и самоуправление этнические черты сразу переводится властью на язык территориального передела и сепаратизма. Это вызвано прежде всего тем, что в отличие от Запада,  где  всегда  подчеркивалась  национальная  идентичность различных этносов, в России существовала (и существует до сих пор) национальная политика с иерархией статусов и системой привилегий (национальные республики, округа, районы) в зависимости от этнической принадлежности, при этом на государственном уровне с одной стороны, проводилось вытеснение этически "неверных" аспектов колонизации, подмена термина "колонизация" более нейтральными "ассимиляция", "присоединение" и "освоение", а с другой стороны, в массовом сознании расовые различия были четко укоренены и реализовывались в виде пренебрежительного отношения, кличек, анекдотов. Таким образом, стараниями как государства, так и массового сознания, сложился образ малочисленного народа как "другого", то есть живущего на периферии, носителя   "нерусского"   языка,   последователя   "другой"   веры, представителя "другой" расы.

     В конечном итоге, главным вопросом становится вопрос соотношения "русскости" и "нерусскости", причем "нерусские" в подавляющем большинстве проявляют три наиболее выраженные тенденции:

• неприятие ценностей индустриальной цивилизации,
• нежелание вливаться в хозяйственно-экономическую жизнь, то есть работать на себя, а не на государство,
• необходимость оказания им государственной помощи в качестве "компенсации" их принудительной колонизации.

     Безусловно, указанные тенденции присущи так же немалой части русских, но в процентном соотношении ко всему населению их число является незначительным и не угрожает существованию этнической общности.

     Исходя из этого, коренные народы изображаются как технически отсталые и полуграмотные, погрязшие в предрассудках и неспособные на решение собственных проблем и тем более самоуправление. Повсеместно, несмотря на декларацию их прав на уровне федерального закона, продолжается политика их интеграции в цивилизацию, урбанизация коренного населения, разрушение традиционной экономики, массовое освоение традиционных территорий, навязывание идеологии "большинства", языка, веры, подавление собственных национальных традиций. Яркий пример тому - сокращение квот добычи красной рыбы для коренного населения Амура с 50 до 16 килограмм в год на человека за несколько лет, несмотря на то, что рыба является традиционно основным источником питания.

     Правовые основы жизнедеятельности коренных малочисленных народов. Анализ нормативно-правовой базы показывает, что,  согласно ст. 69 Конституции РФ, Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепринятыми принципами и нормами международного права международными договорами Российской Федерации. Кроме того, согласно ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ", коренные малочисленные народы определяются как народы,

• проживающие на территориях традиционного расселения своих предков,
• сохраняющие традиционные   образ   жизни,   хозяйствование   и   промыслы,
• насчитывающие в РФ менее 50 тысяч человек,
• осознающие себя самостоятельными этническими общностями.

     В соответствии со ст. 6 участие субъектов федерации в защите исконной среды обитания, традиционных  образа   жизни,   хозяйствования  и   промыслов малочисленных народов осуществляется путем предоставления субъектам федерации следующих полномочий:

     5) регулировать порядок передачи собственности субъектов РФ общинам малочисленных народов и лицам,  относящимся к малочисленным народам.

     6) устанавливать общие принципы организации и деятельности территориального общественного самоуправления малочисленных народов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности.

     10)  наделять  органы местного  самоуправления  отдельными полномочиями по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов с передачей указанным органам необходимых материальных и финансовых средств.

     В соответствии со ст. 7. деятельность органов местного самоуправления по защите исконной   среды   обитания,   традиционного   образа   жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов осуществляется путем предоставления органам местного самоуправления следующих полномочий:

     1) выделять из местных бюджетов средства на оказание финансовой помощи на социально - экономическое и культурное развитие малочисленных народов в целях защиты их исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов;

     2) осуществлять контроль за отводом, использованием и охраной лицами,   относящимися   к   малочисленным   народам,   земель, необходимых для ведения традиционного образа жизни и занятия традиционными промыслами малочисленных народов;

     3) создавать на общественных началах при органах местного самоуправления советы представителей малочисленных народов.

     При этом в соответствии со ст. 8  малочисленные народы имеют право:

     1) безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного   хозяйствования   и   занятия   традиционными промыслами».

     5)    участвовать    через   уполномоченных   представителей малочисленных народов в подготовке и принятии органами государственной   власти   Российской   Федерации,    органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления решений по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционных   образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов

     Законами субъектов РФ могут устанавливаться квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов РФ и представительных органах местного самоуправления.

     Малочисленные народы имеют также право на организацию территориального общественного самоуправления с учетом национальных, исторических и иных традиций (ст.11). При этом в соответствии со ст. 24 гл.5 закона   "О территориях традиционного природопользования в РФ", принципы управления территориями традиционного природопользования осуществляются на основе положения о данной территории с учетом традиционных форм самоуправления малочисленных народов и их обычаями.

     Таким   образом,   если,   например,   основными   формами самоуправления нанайцев в Хабаровском крае являлась родовая община, а способами хозяйствования - охота и рыболовство, то принципами, на которых должно строится управление территориями традиционного природопользования должны являться:

     - предоставление в неотчуждаемое вечное владение охотничьих угодий, в границах, определяемых государственными органами на основе анализа реальных потребностей общины,

     - предоставление права свободного лова рыбы в пределах определенной государственными органами акватории, исходя опять же из реальных потребностей общины одновременно с созданием трудовой общины.

     В настоящее время на региональном уровне, вообще говоря,  невозможно принять соответствующие правовые акты, так как для их выполнения требуется принятия земельного кодекса.  Однако в некоторых субъектах федерации имеется опыт решения данной проблемы.

     В частности в Уставе  Ханты-Мансийского автономного округа Тюменской области признано, что автономный округ является исконным местом проживания народов ханты и манси. При этом впервые в Российской  Федерации  разработаны  и  закреплены  следующие важнейшие правовые нормы:

     1. Определен и закреплен статус коренных малочисленных народов Севера как коренного населения в центральном правовом акте автономного округа - Уставе (Основном законе) (принят Думой Ханты-Мансийского автономного округа 24 апреля 1995 года).

     2. Определен и реализован институт представительства интересов народов Севера в органах государственной власти автономного округа (Ассамблея представителей коренных малочисленных народов Севера из числа депутатов Думы Ханты-Мансийского автономного округа).

     Глава VII Закона Ханты-Мансийского автономного округа "Об общих принципах  организации  местного  самоуправления  в  Ханты-Мансийском автономном округе"(1995г.), определил и закрепил форму осуществления местного самоуправления коренными малочисленными народами Севера в местах компактного проживания в виде общины. Согласно данному Закону община создается в целях сохранения и развития самобытного образа жизни и традиционных отраслей хозяйствования коренных малочисленных народов Севера, культурного и социально-экономического развития этих народов. Кроме того, в законе определены:

     -правовая основа территориального общественного самоуправления коренных малочисленных народов Севера, одним из источников которой является устав общины; механизм образования общины;

     -вопросы местного значения, важнейшими из которых являются вопросы сохранения и развития традиционного образа жизни, вопросы обеспечения жизнедеятельности членов общины, отнесенные к предметам ведения местного самоуправления общины федеральным и окружным законодательством;

     -полномочия общины по решению вопросов местного значения;

     -органы общественного самоуправления общины и их полномочия;

     -обственность общины и финансовая основа деятельности общины.

     Законами     Ханты-Мансийского     автономного     округа освобождаются  от налогов, зачисляемых в бюджет автономного округа

     -представители коренных малочисленных народов Севера,

     -общественные организации малочисленных народов Севера и их отделений,

     -национальные предприятия и общины.

     Также представляет интерес опыт Эвенкийского автономного округа. Устав округа,  принятый в феврале 1996 года устанавливает:

     Ст. 79. На территории Эвенкийского автономного округа формируется и   действует   система   государственной   защиты   коренных малочисленных    народов    в    территориально-политической, экономической и социально-культурной сферах, являющаяся частью общефедеральной системы государственной защиты. В территориально-политической сфере должно осуществляться:

     1) создание по мере необходимости в местах компактного проживания этих народов национально-муниципальные образований;

     2) участие коренных малочисленных народов в управлении государственными делами, местном самоуправлении, в подготовке, обсуждении и принятии решений органов государственной власти и органов местного самоуправления;

     3)   специально   организованное   представительство   коренных малочисленных народов в органах государственной власти, местного самоуправления,   включая   создание   национальных   звеньев общественного самоуправления.

     ст. 86. По месту компактного проживания коренных малочисленных народов могут формироваться Советы общин. Советы старейшин, другие   органы   общественного   самоуправления   населения   в соответствии с традициями коренных малочисленных народов

     Таким образом, исходя из всего вышесказанного, можно сделать вывод, что  законодательно на федеральном уровне в настоящее время коренные малочисленные народы имеют все права на внедрение различных форм самоуправления, в том числе территориального общественного самоуправления   и создания трудовых общин.

     Международный  опыт правового регулирования жизнедеятельности коренных малочисленных народов. Что  касается  международного  опыта правового регулирования жизнедеятельности коренных малочисленных народов для их сохранения,  то  представляется интересным опыт США, хотя по большей части этот опыт представляется  негативным. Богатая страна с развитыми демократическими институтами не смогла адекватно решить проблему коренного населения. В качестве решения в континентальной части (за исключением Аляски) был выбран метод резерваций, на Аляске - экономической ассимиляции.

     После  более  чем  полуторавековой  борьбы  Федерального правительства и индейских племен в 1934 году коренному населению США была предоставлена национально-территориальная автономия в виде резерваций. Она предусматривала насильственное переселение индейцев с традиционно занимаемых земель в заранее определенные федеральным правительством места. Часто эти места  значительно отличались не в лучшую сторону по сравнению с прежним местом проживания индейцев. Там где процент коренного населения составлял почти 100%, сохранялись или реанимировались при финансовой поддержке государства традиционные институты, вводилось этническое законодательство (достаточно сказать, что на территории резервации не действуют некоторые законы штата, в котором она находится).  Однако такая политика по большей части не оправдала себя. Резервации стали островками бедности в процветающей стране.

     Однако несомненный интерес представляет опыт организации местного этнического самоуправления в резервациях. Их автономия осуществляется через особый выборный институт - индейскую общину. Для всех общин были разработаны типовые конституции или хартии, которые население резерваций должно было принять с перевесом не менее двух третьих голосов. Принятая конституция затем утверждалась Бюро по делам индейцев, после чего община получала автономный статус.

     Законом 1934 года о реорганизации управления индейцами принимались ряд положений, регулирующих и закрепляющих права коренных народов. В частности

     -запрещался дальнейший раздел угодий,

     -запрещались любые виды отчуждения индейских земель,

     -запрещалась разработка недр без санкции общинных органов власти.

     Общины избирали из своей среды руководящие органы на основе прямых тайных выборов, в чью компетенцию входило решение всех локальных вопросов на территориях резерваций. Совет общины создавал при необходимости подчиненные ему административные структуры для практического осуществления самоуправления, определял круг их обязанностей   и   полномочий.   Процедура   деятельности   общин предусматривала: открытость заседаний советов для рядовых членов, доступ рядовых членов к финансовой документации общины, право жителей подавать петицию об отзыве членов совета. Полномочия Совета общин включали в себя:

• представление резерваций  при контакте с федеральными властями;
• попечение   и распоряжение неотчуждаемым земельным фондом;
• регулирование деятельности организаций, кооперативных ассоциаций, индивидуальных предпринимателей, действующих на территории резерваций;
• право облагать налогом членов общин, их торговые операции, соглашения;
• право решения вопроса о членстве в общине;
• право распоряжения природными богатствами резерваций;
• право заключать контракты   и выдавать концессии на разработку природных богатств фирмам, но на срок не больше 10 лет;
• регулирование на территории резерваций охоты и рыбной ловли.

     Большинство решений по данному кругу вопросов подлежало утверждению Бюро по делам индейцев США.

     В 1992 году в США была создана специальная Государственная комиссия по коренным народам Аляски (Аlaska Native Соmmission). Основной задачей комиссии в течении полутора лет её работы был подробный и доскональный анализ действительного состояния коренного населения Аляски по следующим показателям:

• экономическое развитие аборигенных областей,
• анализ межэтнических интеграционных процессов,
• анализ физического и психического здоровья аборигенов,
• состояние национальной культуры ( по каждому народу),
• система образования.

     Несмотря на то, что в 1992 году уже в течении 21 года действовал Закон США "Об удовлетворении притязании Коренного населения Аляски", исследование дало плохие результаты.   По  данному закону индейцы получили:

• денежную компенсацию в размере 962 млн. долларов, распределенную среди специально созданных по территориальному признаку 12-ти Национальных региональных корпораций, акционерами которых в равных долях являлись все жители поселков, находящихся на территории конкретной корпорации,
• 160.000 кв. километров земель.

     При этом сами местные жители согласно действующему законодательству могли распоряжаться только природными наземными ресурсами, а корпорации -  продавать концессии на разработку недр. При этом определенный процент прибыли от этой деятельности идет опять же в виде компенсации аборигенам. Все жители  национальных  поселков  стали  акционерами  созданных корпораций, что являлось попыткой вовлечения коренного населения в экономические    отношения,    основанные    на    материальной заинтересованности и поощрении занятий другими видами деятельности, кроме традиционных.

     Однако эта идея оказалась не совсем верной. Аборигены не смогли, а часто и не хотели приспосабливаться к новым, искусственно созданным экономическим реалиям, а поскольку, денежная компенсация вполне обеспечивала их материальные потребности, вовсе не занимались ничем. В результате, уровень реальной безработицы в национальных поселках к 1993 году достиг 50-60%.

     Территории компактного проживания коренных малочисленных народов.  На территории Хабаровского края проживает 18 514 представителей коренных малочисленных народов, что составляет 1,2% от всего населения края и 11% от сельского населения. Коренное население края проживает в 98 населенных пунктах с населением 104.069 человек, что составляет 17,8% ко всему населению указанных населенных пунктов. Как показал анализ, все населенные пункты с компактным проживанием коренного населения можно распределить в три группы:  

     Анализ показал, что при подобной диверсификации по мере перехода от третьей группы к первой практически  везде  прослеживаются следующие тенденции:

• увеличивается количество идентифицируемых критериев коренного малочисленного народа,
• места компактного проживания находятся все дальше от крупных населенных пунктов.

     Это позволяет высказать следующие рекомендации по организации жизнедеятельности коренных малочисленных народов в различных населенных пунктах:

     1. Пусть у представителей коренных народов, проживающие в конкретном населенном пункте, остался лишь один характерный критерий (чаще всего это - малая численность, а все остальные критерии либо отсутствуют, либо выражены крайне слабо). В таких территориях следует представителей коренных народов все более и более вовлекать в экономическую и социальную среду, при этом используя их традиционные формы хозяйствования, в частности создавая кустарные и ремесленные мастерские

     2. В тех территориях, где у представителей малочисленных народов четко определяются 2 - 4 характерных критерия, следует в системе местного самоуправления вводить этнические и традиционные черты.

     3. Для территорий, где этнические общности характеризуются  5 - 6 критериям, следует создавать резервации в местах их проживания и использовать    формы  традиционного хозяйствования на базе трудовых общин.   

     Кроме того, следует учитывать интересы некоренного населения, проживающего в населенном пункте с преобладанием коренного населения. Нельзя допустить притеснения некоренного населения, а если таковое будет иметь место,  обеспечить его переезд.

     При введении этнических форм самоуправления следует учитывать также то обстоятельство, что чаще всего этническое самоуправление   традиционно   не   предполагало отношений собственности, поэтому либо такого рода структуры нужно создавать параллельно с существующей системой местного самоуправления с наделением их некоторыми властными полномочиями, либо выделять их как структурное звено существующей системы.

     Также предлагается как на уровне региона (края, области),  так и на уровне муниципального образования выделять квоты в представительных органах для представителей коренных  малочисленных  народов. Кроме того, представляется целесообразным параллельно  создание дополнительных национальных округов, в которых и голосование, и выдвижение кандидатов в депутаты проводится по этническому признаку. При этом представители коренных малочисленных народов также должны иметь право голоса  и по своему территориальному округу.

     При решении проблемы сохранения малочисленных народов и организации их жизнедеятельности также следует учитывать накопленный в России, в частности, в автономных округах опыт и опыт организации общинного этнического самоуправления в США.