680000, г. Хабаровск,
ул. Запарина, д. 30, оф. 120,
тел/факс (4212) 21-44-98

npolichka@mail.ru, dvncms@gmail.com

Методические рекомендации по реализации ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в ДВФО

Е.Б.Веприкова, Н.П.Поличка

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

ПО  РЕАЛИЗАЦИИ  ФЗ №131 «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ» в  ДВФО

Задачи  органов  государственной  власти субъектов федерации

     В соответствии со ст. 85 «Обеспечение реализации положений настоящего Федерального  закона» определен следующий план действий для органов государственной власти субъектов РФ:  

Виды деятельности

Сроки исполнения

1

Установление границ  муниципальных образований

до 1 января 2005 г.

2

Наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района

до 1 января 2005 г.

3

Устанавливают численность представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований и сроки их полномочий

до 31 марта 2005 г.

4

Определяют порядок формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов

до 31 марта 2005 г.

5

Назначают дату выборов в представительные органы вновь образованных муниципальных образований

до 31 марта 2005 г.

6

Обеспечивают проведение указанных выборов в границах муниципальных образований

до 1 ноября 2005г.

7

Устанавливают дату выборов выборных органов и выборных должностных лиц муниципальных образований, предусмотренных структурой органов местного самоуправления, установленной по итогам референдума (схода граждан)

до 30 апреля 2005 г.

8

Приводят в соответствие с требованиями главы 4  закона законы субъектов РФ, которыми органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями

до 1 ноября 2005 г.

9

Обеспечивают безвозмездную передачу в муниципальную собственность находящегося на день вступления в силу настоящей главы в собственности субъекта Российской Федерации имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения

до 1 января 2006 г.

10

Приводят в соответствие  конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ

до 1 января 2006 г.

11

Обеспечивают проведение  съездов муниципальных образований субъектов РФ в целях создания советов муниципальных образований субъектов РФ в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона

до 1 июня  2006 г.

12

Предусматривают в проектах законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на 2005 год средства для финансирования проведения выборов выборных органов и выборных должностных лиц вновь образованных муниципальных районов, а также вновь образованных в указанных районах городских, сельских поселений в соответствии с требованиями   закона

до принятия закон о бюджете субъекта федерации

на 2005 г.

13

Обеспечить  описание и утверждение границы муниципальных образований

до 1 января 2007 г.

     Следует отметить, что наибольший объем работы будет в тех регионах, где существующая система местного самоуправления сформирована только на уровне административных  районов (совмещена с административно-территориальным делением субъектов федерации). К числу этих территорий относятся Приморский край, Сахалинская, Магаданская области, ЕАО и др.  В этом случае органам государственной власти субъектов федерации придется сначала в соответствии с требованием ст.11 закона «нарезать»  городские и сельские поселения и построить первый уровень местного самоуправления.  

     Ещё более срочной является работа по формированию предложений для Правительства РФ о признании субъектов РФ или их отдельных регионов в качестве  территорий с низкой плотностью населения, поскольку Правительство РФ должно утвердить данный перечень до 1 июня 2004 года.

     Чем быстрее будет проделана работа по установлению границ муниципальных образований и наделению их соответствующими статусами, тем быстрее смогут органы местного самоуправления начать разработку  и корректировку в соответствии с требованиями нового закона Уставов муниципальных образований и других нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Правовое обеспечение вопросов местного значения

     С  соответствие со ст. 14-16 ФЗ №131, которые вступили в силу со дня опубликования закона,  

  • поселения имеют 22 вопроса местного значения,
  • муниципальные районы - 20 вопросов местного значения,
  • городские округа - 27 вопросов местного значения.

Таким образом, с учетом Устава муниципального образования общее количество муниципальных нормативных правовых актов, которые должны быть в муниципальном образовании, составит более 30, поскольку закон предусматривает принятие также процедурных нормативных правовых актов (например, о публичных слушаниях, о муниципальном заказе и др.)

     Закончить эту работу муниципальные образования должны к 1 июля 2005 года. Это означает, что, начиная с ноября 2003 года, необходимо было выдавать «на гора», как минимум, один нормативный правовой акт в месяц!!!  В противном случае муниципальные образования столкнутся с существенными трудностями правового характера при принятии местного бюджета на 2006 год. Суть проблемы в следующем.

     В соответствии с требованием п.1 ст.53 ФЗ №131

     Статья 53. Расходы местных бюджетов

     1. Расходы местных бюджетов осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

     Органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации в порядке, установленном решением представительного органа муниципального образования.

а также ст. 87 законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений», который сейчас рассматривается в Государственной Думе,

     Статья 87. Расходные обязательства муниципальных образований.

     1.  Расходные обязательства муниципального образования  возникают в результате:

     принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам местного значения, а также заключения муниципальным образованием или от имени муниципального образования договоров (соглашений) по данным вопросам;

     принятия  нормативных правовых актов органов местного самоуправления в порядке осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

     2. Расходные обязательства муниципальных образований, указанные в абзаце 2 пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита соответствующих местных бюджетов.

по каждому вопросу местного значения в муниципальном образовании должны быть приняты соответствующие нормативные правовые акты, которые и составляют основы реестра расходных обязательств органов местного самоуправления.  Примеры таких реестров для поселений и муниципальных районов (см. Приложение)  приведены  в Методических рекомендациях субъектам РФ и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений, подготовленных Министерством финансов РФ в 2003 г.   

     В случаях, если такие реестры не будут составлены по причине отсутствия соответствующих нормативных правовых актов, в местных бюджетах нельзя будет планировать никаких расходов по данным вопросам местного значения.

     Для решения данной проблемы, казалось бы, можно воспользоваться уже имеющимися в муниципальных образованиях  нормативными правовыми актами, разработанными под перечень вопросов местного значения ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления  РФ», принятого в 1995 году. Однако это будет непросто по следующим  причинам.

     Во-первых, многие формулировки вопросов местного значения  существенно отличаются от предыдущих. Например:

5) содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений

     6) обеспечение малоимущих граждан,  … нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда,  

     

     жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

     Во-вторых, в перечень вопросов местного значения включены новые вопросы, которых ранее не было. При этом трудности возникают даже в понимании некоторых из них, не говоря уже о разработке правовых основ  их решения. Например:

  • создание условий для организации досуга жителей городского округа, (что такое «досуг» и что означает «создание условий для организации досуга»?);

К числу  проблемных вопросов местного значения относятся также:

  • библиотечное обслуживание населения;
  • создание условий для массового отдыха;
  • опека и попечительство;
  • дополнительное образование (всех, а не только детей),
  • и другие.

     В-третьих, воспользоваться  предыдущими наработками будет сложно ввиду их отсутствия. Анализ сформированности  правовой базы местного самоуправления, который был проведен  весной 2003 года в Приморском крае, показал, что только 10% вопросов местного значения имеют хоть какое-то правовое обеспечение.   Что же касается таких вопросов местного значения как

  • комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;
  • организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
  • муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
  • организация и содержание муниципальных архивов;
  • создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;
  • сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности,

то ни в одном муниципальном образовании Приморского края нет ни одного нормативного правового акта по данным вопросам.

     Аналогичная ситуация с правовым обеспечением вопросов местного значения (а в ряде случаев и более критическая) имеет место и в других  дальневосточных субъектах федерации. Вместе с тем, для решения вопросов местного значения в бюджетах муниципальных образований  планируются финансовые средства. После 1 января 2006 года подобные действия будут незаконными, поскольку в расходной части местного бюджета могут планироваться  только расходные обязательства, а они,  в свою очередь, есть совокупность нормативных правовых актов, принятых по вопросам местного значения.

     Таким образом, объем правотворческой деятельности, которую надо  выполнить до 1 июля 2005 года  таков, что сделать его в одиночку не под силу ни одному муниципальному образованию округа. Представляется, что только при объединении  ресурсов муниципальных образований данная задача может быть решена в назначенный законом срок.  

     В целом же для обеспечения реализации положений ФЗ №131 органам местного самоуправления определен следующий план действий:

Виды деятельности

Сроки исполнения

1.

Приводят в соответствие с требованиями  закона уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты органов местного самоуправления

до 1  июля 2005 года

2

Предусматривают в проектах бюджетов районов  на 2005 год, являющихся муниципальными образованиями на день вступления в силу настоящей главы, средства на проведение выборов депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц вновь образованных городских, сельских поселений, расположенных в границах территорий соответствующих районов

До принятия бюджета района на 2005 год

3.

Обеспечивают безвозмездную передачу в федеральную собственность, собственность субъектов РФ находящегося на день вступления в силу настоящей главы в муниципальной собственности имущества, предназначенного для осуществления полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ соответствии с разграничением полномочий, установленным с 1 января 2006 года настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами;

до 1 января 2006 года

4

Осуществляют в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации, отчуждение или производят перепрофилирование муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности на день вступления в силу закона, не соответствующего требованиям статьи 50  закона и не переданного  в федеральную собственность.

до 1 января 2009 г

     Представляется, что реализация каждой из перечисленных выше задач как для органов государственной власти субъектов федерации, так и для муниципальных образований потребует

  • технологической проработки (поскольку ряд положений и норм закона требуют разъяснений, толкований и комментария, а также неизвестна технологий их реализации);
  • обучения, переподготовки и повышения квалификации кадров, способных осуществить реализацию положений закона, в том числе:
    • депутатов законодательно-представительных органов государственной власти субъектов федерации, курирующих вопросы местного самоуправления;
    • специалистов исполнительных органов государственной власти субъектов федерации, курирующих вопросы местного самоуправления;
    • депутатов представительных органов местного самоуправления;
    • муниципальных служащих,
  • научно-методического и информационного сопровождения всего процесса реформирования системы местного самоуправления.

     К числу первоочередных наиболее проблемных вопросов, которые придется решать субъектам федерации и муниципальным образованиям  относятся:

  • территориальные основы местного самоуправления, в том числе:
    • построение поселенческого уровня местного самоуправления,
    • формирование органов местного самоуправления муниципальных районов;
  • вопросы местного значения муниципальных образований;
  • муниципальная собственность;
  • уставное нормотворчество муниципальных образований;
  • наделение органов местного самоуправления полномочиями субъектов федерации;
  • нормативные правовые акты муниципальных образований (в первую очередь акты, связанные с расходными обязательствами местных бюджетов);
  • привлечение населения к осуществлению местного самоуправления (в первую очередь в части проведения обязательных публичных слушаний);
  • взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе межбюджетные отношения;
  • межмуниципальное  сотрудничество.

При этом каждый из данных вопросов потребует технологической проработки, обучения, переподготовки и повышения квалификации кадров; научно-методического и информационного сопровождения.

Технологические  и  организационные  подходы к решению первоочередных  наиболее  сложных  задач

     Ввиду крайней ограниченности интеллектуальных, кадровых и финансовых ресурсов, имеющихся в округе, а также для обеспечения единых подходов к решению первоочередных  проблемных вопросов,  необходимо разделить деятельность по решению данных вопросов по трем уровням,  а именно:

  • Дальневосточный федеральный округ;
  • субъекты федерации;
  • муниципальные образования, включая
    • города (с будущим статусом городского округа),
    • административно-территориальные районы (с будущим статусом муниципального района),
    • городские и сельские поселения (с будущим статусом муниципальных образований).

     На уровне округа путем объединения интеллектуального потенциала всех регионов должны осуществляться следующие виды деятельности:

  • технологическая проработка проблемных вопросов;
  • разработка модельных решений, в том числе модельных нормативных правовых актов;
  • разработка методических  рекомендаций для субъектов федерации и муниципалитетов  для реализации положений закона;
  • подготовка и повышение квалификации специалистов, которые будут осуществлять научно-методическое сопровождение реформы.

     На уровне субъектов федерации должны осуществляться следующие виды деятельности:

  • непосредственные действия по реализации п.1 ст.85 ФЗ №131;
  • подготовка, переподготовка и повышение квалификации депутатов и специалистов органов местного самоуправления;  
  • научно-методическое и информационное сопровождение процесса реформирования системы местного самоуправления в субъекте федерации.

     На уровне муниципальных образований должны осуществляться непосредственные действия по реализации п.8 ст.85 ФЗ №131 с учетом того, что эти действия   будут различными

  • в городах (с будущим статусом городского округа);
  • в административно-территориальных районах (с будущим статусом муниципального района);
  • городских и сельских поселениях (с будущим статусом муниципальных образований).

Деятельность на уровне

Дальневосточного федерального округа

Организационное обеспечение

     Для  решения задач окружного уровня потребуется создание творческого коллектива, который будет состоять из региональных команд, включающих в себя специалистов в области местного самоуправления от следующих органов, учреждений и организаций каждого региона:

  • федеральные территориальные органы государственной власти, в том числе: прокуратуры, юстиции, суда (3 человека);
  • законодательные органы власти субъектов федерации (1 чел);
  • исполнительные органы власти (1 чел);
  • вузы региона (специальности: юриспруденция и государственное и муниципальное управление) и научные организации (3 чел);
  • общественные организации, занимающиеся становлением местного самоуправления (2 чел);
  • органы местного самоуправления муниципальных образований (по 2 от каждого вида муниципальных образований, итого - 6 чел).

Итого региональная команда должна состоять из 16 человек. Уменьшение численного состава региональных команд может происходить только за счет специалистов вузов и  науки, а также представителей общественных организаций в случае их отсутствия в регионе.

     Всего в состав окружного творческого коллектива войдет 140-160 человек-представителей из 10 регионов округа.

     Для организации работы такого большого коллектива необходимо иметь управленческую группу, состоящую из 3-4 человек (руководитель, зам. руководителя, 1-2 менеджера). Работа творческого коллектива должна быть организована на основе программно-целевого планирования и гарантировать получение конкретных результатов по решению первоочередных  проблемных задач.

     С учетом сроков реализации положений закона и объема работы это возможно только при организации ежемесячных 3-4 дневных тематических (по каждой задаче)  проектных семинаров-«мозговых штурмов» в 2004 году и по одному  проектному семинару в два  месяца - в 2005 году (всего как минимум 10  семинаров).

     В ходе каждого тематического проектного семинара необходимо:

  • выработать общую позицию по всем спорным (имеющих несколько толкований) нормам закона;
  • разработать технологию реализации положения закона;
  • в случае, если реализация положения закона предполагает принятие нормативного правового акта, то разработать концепцию этого нормативного правового акта;
  • сформировать содержание методических рекомендаций.

В перерывах между проектными семинарами управленческая группа должна  доработать  материалы, спроектированные в ходе семинара, и подготовить их к изданию.   

     Предполагается, что созданные таким образом региональные команды и будут стоять во главе реформирования системы местного самоуправления в субъектах федерации, поскольку работа в проектном семинаре для каждого участника  одновременно будет являться  и  повышением его квалификации. В зависимости от тематики количество участников семинара может варьироваться.

     Наиболее целесообразно организовать работу окружного творческого коллектива при Аппарате полномочного представителя Президента РФ в ДФО, поскольку

  • никто, кроме Аппарата Полпреда, объединить всех этих специалистов в одну команду и заставить работать не сможет;
  • у Аппарата Полпреда уже есть опыт организации такой деятельности (подготовка предложений по разграничению предметов ведения и полномочий);
  • в структуре Аппарата действует ряд Межведомственных комиссий, деятельность которых может существенно помочь в решении поставленных задач.

Финансовое обеспечение

     Большинство специалистов региональных команд являются бюджетниками (специалисты федеральных и региональных органов государственной власти, ученые вузов и государственных научных учреждений, представители органов местного самоуправления), а потому их работа должна быть запланирована в соответствующих бюджетах.

     Дополнительные средства потребуются

  • для обеспечения в работе семинаров представителей общественных организаций;
  • для  оплаты работы управленческой группы (если это будут не специалисты Аппарата Полпреда);
  • для орграсходов управленческой группы (если она будет работать не в структуре Аппарата Полпреда);
  • для издательской деятельности.

     Для покрытия данных расходов могут быть использованы средства из следующих источников:

  • Федеральная целевая программа по поддержке развития местного самоуправления;
  • средства бюджетов  дальневосточных субъектов федерации, запланированные на реализацию региональных программ развития местного самоуправления;
  • гранты зарубежных и отечественных благотворительных фондов;
  • другие средства.   

     Для минимизации командировочных расходов участников проектных семинаров из регионов, проектные семинары можно проводить в различных  субъектах федерации.  

     Аналогичное  организационно-финансовое обеспечение деятельности по реализации положений ФЗ №131 должно быть проработано на уровне каждого   субъекта федерации и каждого муниципального образования.