• Представительного органа,
• Главы муниципального образования,
• Администрации,
• Контрольного органа
• Иных органов

Теоретико-правовые  основы  разработки  новых  Уставов

муниципальных  образований  
 

     Устав муниципального образования это документ (нормативный правовой акт), в котором специальным юридическим языком и в соответствии с правилами юридической техники  описывается система местного самоуправления, которая организуется в данном  конкретном муниципальном образовании.

     Состав и структура Устава муниципального образования определены в п.1 ст. 44 ФЗ №131, а именно

     1. Уставом муниципального образования должны определяться:

     1) наименование муниципального образования;

     2) перечень вопросов местного значения;

     3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

     4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

     5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

     6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

     7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

     8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

     9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

     10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
 

     При этом в соответствии с п.2 ст.34,  Уставом муниципального образования могут регулироваться  иные вопросы организации местного самоуправления, то только в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

     Поскольку  Устав - это нормативный правовой акт, то он должен удовлетворять всем критериям качества нормативных правовых  актов. Качественное совершенство нормативного правового акта означает, что:

     1) все закрепленные им нормы права обладают свойствами нормативности и общеобязательности, не содержат пробелов и противоречий;

     2) нормативный правовой акт предусматривает действенный механизм, обеспечивающий реальное действие норм права;

     3) текст нормативного правового акта подготовлен в соответствии с требованиями грамматики русского языка, четко, логически последовательно и ясно излагает нормы права.

     

     В юридической науке установлены следующие 10 критериев качества нормативных правовых актов(1): нормативность, полнота, конкретность, системность, точность, ясность, простота, краткость (экономичность), логическая правильность,  социальная обусловленность (эффективность).  

_________________________

(1) Н.А.Власенко, В.М.Сырых, Юридическая техника / Учебное пособие для работников органов местного самоуправления. Хабаровск:ДВНЦМС, 2003. с.25

     Все проектируемые в Уставе нормы права должны быть нормативными, а именно:

     1)регулировать соответствующий вид общественных отношений, а не конкретное правоотношение;

     2) предусматривать длительное действие, не исчерпываемое их однократным исполнением;

     3) субъекты регулируемых отношений  следует обозначать  при  помощи абстрактных терминов («обучающиеся», «образовательные учреждения» и др.), а не поименно.  

     Нецелесообразно в уставы муниципальных образований включать исторические и иные фактографические сведения, ненормативные правовые предписания.

     Полнота означает, что в нормативном правовом акте закреплены все необходимые признаки регулируемого правоотношения - каждая норма права имеет полную конструкцию (гипотезу, диспозицию и санкцию) либо содержит отсылки к иным нормативным правовым актам, в которых содержатся отсутствующие ее элементы  и действенный механизм ее реализации в конкретных отношениях.

     Нормы права должны быть конкретными, т.е.  отражать специфические, наиболее характерные признаки регулируемого правоотношения таким образом, чтобы в процессе реализации нормы права без труда можно было определить правовые отношения, подпадающие под сферу ее действия.

     Требование системности означает, что проектируемые нормы права не должны противоречить другим  предписаниям нормативного правового акта, а также   действующим нормам права и не  противоречили Конституции РФ, федеральном у и региональному законодательству, а также общепризнанным нормам и принципам международного права, международным договорам РФ.   

     Критерий точности означает, что нормативные предписания, сформулированные в Уставе, обеспечивают их однозначное  восприятие всеми заинтересованными лицами.   

     Точность языка Устава должна  органично сочетаться с его ясностью и простотой. Критерий ясности означает, что в законе использованы языковые средства, доступные для понимания всех заинтересованных лиц.  Критерий простоты означает отсутствие в Уставе сложных, громоздких фраз, сложных языковых конструкций.
 

Критерий краткости (экономичности) означает, что в  Уставе отсутствуют  лишние слова, повторы, многословия, детальное, казуальное описание предметов или процессов.    

     Критерий логической правильности определяет уровень логически последовательного развития темы нормативного правового акта и требует полного исключения из его текста  каких-либо логических противоречий, т.е. ситуаций, когда бы в нормативных предписаниях Устава содержались несогласованные друг с другом нормативные предписания.

     Нормы права Устава должны удовлетворять критерию социальной обусловленности, т.е. соответствовать уровню развития общества (экономическому, социальному, культурному), а при выборе вариантов правового регулирования  учитывать возможные пути совершенствования общества, происходящие в нем  социальные процессы. Одним из важных показателей социальной обусловленности норм права является  их эффективность - степень достижения целей нормативного правового акта в процессе его действия.   
 
 

Особенности  уставного  нормотворчества

в  переходный  период  в  Хабаровском  крае  
 

     Законодательная Дума Хабаровского края установила особый порядок приведения Уставов муниципальных образований Хабаровского края в соответствие с ФЗ №131, суть которого заключается в том, что сначала (на первом этапе реформирования) действующие Уставы приводятся в соответствие только со статьями, вступившими в силу со дня опубликования закона.  Это статьи 11-16, 34-37,50, 83-86.

     Таким образом,  на первом этапе для приведения в соответствие с данными статьями Устава городского округа - г.Хабаровск, необходимо разработать новые редакции следующих статьей:
 

ГЛАВА 2.ПРИНЦИПЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ

                 МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
 

Статья 11. Границы муниципальных образований

Статья 12. Изменение границ муниципального образования

Статья 13. Преобразование муниципальных образований

ГЛАВА 3. ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ
 

Статья 16. Вопросы местного значения городского округа

ГЛАВА 6. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И

                  ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
 

Статья 34. Органы местного самоуправления

Статья 35. Представительный орган муниципального образования

Статья 36. Глава муниципального образования

Статья 37. Местная администрация

 ГЛАВА 8. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО

                    САМОУПРАВЛЕНИЯ
 

Статья 50. Муниципальное имущество
 

     Вместе с тем, при приведении действующих Уставов в соответствие с данными статьями представляется целесообразным сначала

     -определиться в вариативными параметрами, а также с параметрами, допускающими расширение;

     -определиться с Концепцией Устава (состав, структура, критерии качества),

чтобы в последствии (на втором этапе приведения Устава в соответствие с ФЗ №131) данные статьи без какой-либо корректировки могли войти в новую редакцию Устава.  

При этом необходимо, чтобы каждое решение, принимаемое в ходе разработки Устава, имело достаточно чёткое аргументированное обоснование. Пример таких аргументаций, разработанных авторами данной работы для обоснования  организационной структуры системы местного самоуправления г.Хабаровска  и необходимости существования собственного аппарата у представительного  органа, приведены ниже. Очевидно, что данные аргументы могут быть  использованы в ходе уставного нормотворчества и в других муниципальных образованиях.

1. Структура органов местного самоуправления г.Хабаровска:

• Городская Дума,
• Мэр города,
• Администрация города,
• Контрольно- счетная палата,
• Городская избирательная комиссия         

     В данном случае обоснования  требуют только два последних органы, поскольку первые три являются обязательными.

     В соответствии со ст. 38 ФЗ №131 Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

         В соответствии со ст. 39 ФЗ №131 Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

         Отсутствие данных органов в структуре органов местного самоуправления требует  ответа на вопрос: «Кто будет исполнять данные функции?». Если эти функции планируется исполнять другими органы местного самоуправления, то необходимо отразить это в их полномочиях.

           Однако следует учесть, что в качестве контрольного органа не может быть администрация города, поскольку она не может сама себя контролировать. Не может эти функции исполнить и представительный орган, ввиду отсутствия у него ресурсов, необходимых для  решения данных задач. Депутаты Думы избираются населением для осуществления представительских функций и редко обладают необходимой квалификацией для проведения мониторинга формирования и реализации бюджета, целевого использования муниципального имущества.

     Избирательная комиссия имеет достаточно плотную привязку к реализации местного самоуправления, но действует также в собственном правовом поле, поэтому для привлечения ее к решению вопросов местного самоуправления, необходимо включить ее в структуру органов местного самоуправления и предусмотреть финансирования ее деятельности по решению вопросов местного значения.

     Контрольный орган является оптимальным способом осуществления закрепленных законом полномочий и способом решения проблемы рационального использования средств, являющихся экономической основой местного самоуправления (бюджет и муниципальное имущество). В случае создания в Хабаровске контрольного органа получается стройная система: городская Дума определяет порядок и приоритеты использования ресурсов города, администрация осуществляет управление ресурсами, а контрольный орган проводит мониторинг соответствия первого и второго и публикует результаты не только для сведения депутатов, но и всего населения, которое и является собственником ресурсов.  Эта схема предполагает баланс интересов, прозрачность процедуры и в наибольшей степени соответствует интересам населения города.

     При принятии решения о создании контрольного органа необходимо рассматривать альтернативы. Альтернативами  контрольному органу могут быть:

• регулярные независимые аудиторские проверки бюджета. Это достаточно дорогостоящая процедура, при которой могут возникнуть вопросы о достоверности ее результатов и об ответственности исполнителя таких проверок;
• наличие собственной структуры в городской Думе, например, при постоянной комиссии по бюджету (штат специалистов). В этом случае расходы на осуществление контрольных функций практически останутся теми же, что при формировании самостоятельного контрольного органа, но снизится авторитет проводимой работы. В случае, наличия конфликта интересов, городская Дума автоматически окажется одной из сторон конфликта, а не будет исполнять роль арбитра в споре (как это будет  происходить при наличии отдельного контрольного органа).

     Таким образом, наличие самостоятельного контрольного органа в структуре органов местного самоуправления является более экономичным и сбалансированным решением по вопросу структуры органов местного самоуправления. Контрольный орган снижает риск нарастания конфликтов между представительным и исполнительным органами местного самоуправления.

     Еще одним обстоятельством, говорящем о необходимости создания контрольного органа в городе Хабаровске, является его «столичный» статус (на который будут ориентироваться другие муниципальные образования региона) и то, что он является городским округом. Следовательно, в компетенции контрольного органа будут не только вопросы решения местного самоуправления, но и реализация переданных на исполнение государственных полномочий. Следовательно, заинтересованность в прозрачности использования средств субвенций будет исходить и от органов государственной власти, и создание специального контрольного органа может быть условием передачи отдельных госполномочий. Органы местного самоуправления должны быть готовы работать в условиях достаточно плотного контроля со стороны государственной власти, так как 131 ФЗ предусматривает достаточно жесткую ответственность за исполнение переданных  госполномочий. Контрольный орган, проводя мониторинг, страхует органы местного самоуправления от конфликта по линии органы МСУ и органы государственной власти.

2. Количество депутатов городской Думы - 40 человек (а лучше 54 депутата).
 

          Увеличение численности депутатского корпуса является позитивной новацией реформы местного самоуправления, так как обеспечивает повышение доступности для населения местной власти. Оптимальным для города Хабаровска могло бы быть количество депутатов в 54-60 человек. Однако, понимая психологическую неготовность хабаровской политической элиты к столь масштабному увеличению состава депутатов, предлагается остановиться на численности в 40 человек.

     Это незначительно больше минимально возможного числа депутатов в соответствии с нормами ФЗ №131, но позволяет обеспечить возможность для работы 4 освобожденных депутатов (сегодняшняя практика городской Думы), которыми могут быть руководители постоянных депутатских комиссий и председатель Думы (должностные лица Думы).

     Должностные лица Думы должны иметь возможность на постоянной основе обеспечивать реализацию полномочий городской Думы, в том числе по взаимодействию с администрацией города, содержательно, организационно и информационно обеспечивать работу депутатского корпуса, исполнять представительские функции.

     Поэтому, возможность получить 4 освобожденных депутатских должности вместо  3 (при 35 депутатах) является предпочтительной  для обеспечения эффективности работы Думы.
 

3. Наличие у городской Думы  собственного аппарата специалистов.

     Реализация городской Думой своих полномочий (особенно при условии неосвобожденной работы депутатского корпуса) требует обязательного решения вопроса об обеспечении работы Думы поддержкой квалифицированных специалистов. Сегодняшняя практика работы, когда городская Дума обслуживается аппаратом администрации, становиться более невозможной. Городская Дума обязана будет пройти государственную регистрацию в качестве самостоятельного юридического лица (с открытием отдельного счета, получения печати и пр.).

     В соответствии с п.15 ст. 35 ФЗ №131 финансирование деятельности городской Думы предусматривается в бюджете города отдельной строкой, следовательно, невозможным станет расходование средств на потребности городской Думы по статье финансирования администрации города.  Отношения между администрацией и городской Думой  не могут больше строиться на прежней основе (один бюджет - один аппарат). Дума становится организационно самостоятельным органом местного самоуправления, поэтому решение вопроса об обеспечении ее деятельности становится заботой самой городской Думы.

     Создание собственного аппарата Думы должно обеспечивать следующие обязательные функции:

• юридическое обеспечение (при разработке и рассмотрении нормативных правовых актов, при  взаимодействии с другими юридическими лицами, в том числе и администрацией города,, при  реализации права законотворческой инициативы в Законодательной Думе Хабаровского края и  пр);
• организационно-информационное обеспечение (делопроизводство, пресс-служба, организационное обеспечение работы депутатов Думы);
• привлечение населения к деятельности Думы и к осуществлению местного самоуправления (публичные слушания, правотворческая инициатива, общественные Советы, ТОСы, опросы, общественная приемная и пр.).

Часть этих функций может осуществлять собственный аппарат Думы, часть (по договору) администрация города и/или привлеченные специалисты.