ПРИВЛЕЧЕНИЕ  ОБЩЕСТВЕННОСТИ

К ПОСТРОЕНИЮ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

(Из опыта города Хабаровска)
 

     В ходе разработки Уставов муниципальных образований  необходимо широкое привлечение общественности к определению конкретных значений вариативных параметров. Это необходимо для того, чтобы  учесть мнение населения по данному вопросу, а также  в плане подготовки к публичным слушаниям. Заметим, что в соответствии с п.3 ст.28 ФЗ №131 на публичные слушания должны выноситься
 

1)     проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав.
 

       Таким образом, в ходе работы над Уставом необходимо строить механизмы привлечения населения к данной работе, в том числе через средства массовой информации.

     Примером такого организационного механизма может служить деятельность Общественного экспертно-аналитического совета Комиссии по социальным вопросам и местному самоуправлению Хабаровского городской Думы, члены которого приняли активное участие в разработке поправок в Устав г.Хабаровска.. Рабочая группа, сформированная из членов Совета

     -во-первых, проанализировала поправки, подготовленные Комиссией по Уставу, сформированной Мэром города и подготовила по ним экспертное заключение (см ниже);  

     -во-вторых,  подготовила и представила Хабаровской городской Думе свой вариант поправок в Устав города.

ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

на поправки в Устав города Хабаровска, подготовленные комиссией по Уставу

     Общественный Экспертно-аналитический совет Комиссии по социальным вопросам и местному самоуправлению Хабаровской городской думы (далее Совет) в рабочей группе и на двух  заседаниях Совета рассмотрел предложенный комиссией по Уставу вариант поправок.

     В соответствии с решением  Законодательной Думы Хабаровского края о подготовке поправок исключительно в рамках вступивших в действие статей ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»     (1) (ст.:11-16;34-37;50), обеспечивающих возможность проведения выборов городского самоуправления и организацию его деятельности  в переходный период, объектами экспертизы являлись поправки 4, 5, 6, 8, 9, 17, 18, 31, 32, 33, 35, 37, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 47, 48, 50, 51 в таблице поправок, подготовленной комиссией по Уставу.  

_________________________

(1) Это решение базируется на том, что регистрацией Уставов (и поправок в Уставы) до 1 января 2006 года занимается Законодательная Дума Хабаровского края, а с 1 января регистрацией будет заниматься управление юстиции, которое и будет проверять Уставы на соответствии всем нормам ФЗ № 131.
 
 

     Вместе с тем, рассматривая поправки в Устав, специалисты Совета исходили из того, что они будут составной частью новой редакции Устава, особенно в части вопроса о структуре органов местного самоуправления. Статья 34 п.8 ФЗ №131 определяет, что: «решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение». Исходя из этого, принятое городской Думой решение по структуре органов МСУ будет действовать минимум ближайшие 4-5 лет, даже если новый состав городской  Думы после выборов примет другое решение.

     Кроме того, при анализе поправок, предложенных комиссией по Уставу, члены Совета базировались на следующем концептуальном подходе к уставному нормотворчеству. ФЗ №131 определил лишь общие принципы организации местного самоуправления в РФ для всех видов муниципальных образований. При этом отдельные элементы системы местного самоуправления, установленные в законе, допускают вариативность и расширение. Некоторые элементы системы определены в законе на достаточно высоком абстрактном стратегическом уровне и нуждаются в декомпозиции. В части анализируемых поправок вариативными являются следующие вопросы:

     -перечень органов местного самоуправления;

     - количество депутатов городской Думы;

     -полномочия главы муниципального образования (возглавляет Думу или администрацию города);

     -сроки полномочий выборных должностных лиц органов местного самоуправления (в предложениях, комиссии по Уставу: депутатов и мэра города);

     - порядок вступления в должность главы муниципального образования.

     Основываясь на данном подходе и проанализировав поправки в Устав,  Совет вывел следующую модель организационных основ системы местного самоуправления г.Хабаровска, предложенную комиссией:

     - перечень органов местного самоуправления на уровне обязательного минимума, а именно: представительный орган, исполнительный орган и глава муниципального образования;

     -количество депутатов городской Думы минимальное - 35 (соответственно на постоянной основе - 3 депутата, включая председателя Думы);

     -контрольного органа и своей избирательной комиссии у города  не планируется;

     -глава муниципального образования (Мэр) возглавит администрацию города;

     -срок полномочий Мэра и Думы - 5 лет;

     -вступление в должность мэра города техническое путем вручения избирательной комиссией удостоверения по результатам выборов.

     При этом, игнорируя норму  п.15 ст. 35  ФЗ№131, комиссия по Уставу сохраняет организационную несамостоятельность  городской Думы и вводит собственные «нормы» в попытке обойти требования закона. А именно,  в поправке 19 (3 абзац) содержится  достаточно странное предложение об обеспечении деятельности городской Думы администрацией города «по заключаемым договорам-поручениям».

     Обсудив модель организационных основ системы местного самоуправления, предложенную комиссией по Уставу, Совет пришел к следующим выводам.

     1. Представляется, что, разрабатывая концептуальные вопросы Устава, комиссия руководствовалась стремлением максимально сохранить действующую систему организации местного самоуправления (слабая представительная власть, сильная и бесконтрольная исполнительная власть), а не построить новую более эффективную систему, способную решать возложенные на нее задачи в интересах жителей города. Единственной новацией в предложениях комиссии является норма о продлении полномочий выборных органов МСУ до 5 лет, при этом не приведено  никаких аргументов в пользу такого нововведения.

     Такой подход к проектированию норм Устава вряд ли можно считать рациональным. Система органов местного самоуправления, порядок их формирования, распределение полномочий и ответственности между ними должны быть таковыми, чтобы наиболее полно реализовывать целевую функцию: решение вопросов местного значения.

     2. Поскольку городская Дума и администрация города являются самостоятельными юридическими лицами, то отношения между ними (как и с другими физическими и юридическими лицами) могут строиться на договорной основе в рамках Гражданского кодекса и не нуждаются в закреплении конкретных форм договоров в Уставе города. В тоже время содержание п.15 ст.35 ФЗ №131 обязательно должно быть закреплено Уставом.

     3. Поскольку  Устав - это основной нормативный правовой акт в муниципальном образовании, то он должен быть непротиворечивым, системным и  полным документом в рамках требований ст. 44 ФЗ 131. Качество его текста должно быть высоким и удовлетворять всем критериям качества нормативных правовых  актов. Однако, в текстах поправок имеются серьезные проблемы, как содержательного плана, так и с позиций юридической техники документа. Среди наиболее очевидных проблем  можно назвать следующие:

     3.1. Устав не может выходить за пределы юрисдикции документов своего класса. Устав муниципального образования не в коей мере не является документом, предписывающим правила для органов государственной власти в пределах компетенции этих органов. Например, в поправке 9 содержатся прямые цитаты из ФЗ №131, которые абсолютно обоснованы для федерального закона, но не уместны в тексте Устава муниципального образования: «Наделение органов городского самоуправления отдельными государственными полномочиями иными (прим. кроме законов) нормативными правовыми актами не допускается».

     3.2. Нормы Устава должны одинаково трактоваться всеми правоприменителями (критерий точности). В поправках можно найти достаточно примеров, когда однозначность понимания не достигается, что оставляет свободу трактовок, а, следовательно, является зоной потенциальных конфликтов. Например, п.15 предполагает «своевременное и правильное» рассмотрение и разрешение всех поступивших обращений граждан. Что считать «своевременным», а главное «правильным»? Это субъективные, оценочные категории, которые могут произвольно толковаться участниками правоотношений, в данном случае гражданами и органами местного самоуправления. Другой пример уже назывался - это поправка 19 (абзац 3) «обеспечение деятельности городской Думы производится администрацией города». Что это означает? Каким образом деятельность Думы может обеспечиваться администрацией, если у каждого органа своя компетенция? и т.д.

     3.3. Разработчики пытаются включить в Устав нормы, не предусмотренные для регулирования в Уставе (исчерпывающий перечень норм содержится в ст. 44 ФЗ 131). Это нормы, которые должны содержаться в Регламенте работы Думы (например, поправка 32 п.2 и 3.) или в  Положении об администрации города Хабаровска (например, поправка 48 предложение 2,3 и 4). С другой стороны, не прописываются нормы определяющие виды ответственности органов местного самоуправления за осуществление  своих полномочий и процедуру наступления этой ответственности (ФЗ 131, ст. 44, п.1, пп.8). Например, ст.36 п.5 ФЗ 131 предполагает, что «глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования». Разработчики не сочли нужным продублировать эту норму в Уставе города, и тем более прописать процедуру ее осуществления, если не считать таковым п.7 части 2 поправки 42: «7) ежегодно отчитывается перед городской Думой о социально-экономическом положении города Хабаровска». Эта норма явно не достаточна для реализации нормы закона, так как:

     1) предполагает отчет только перед Думой, а не перед населением;

     2) социально-экономическое положение города Хабаровска не всегда является следствием деятельности главы муниципального образования, а зависит от многих факторов, в том числе макроэкономических и политических.

     3) данная норма не прописывает ответственности, например, за уклонение от исполнения этой компетенции или при неудовлетворительной оценке Думой результатов деятельности главы муниципального образования.

     3.4. Представляется, что конструкция ряда норм технически не совсем удобная. Статьи содержат несколько норм в рамках  одной нумерации (статьи, пункта, подпункта), что приведет к сложной системе ссылок на нужную норму в процессе применения документа. Например, поправка 35 описывает всю процедуру согласования мэром города нормативных правовых актов, принятых городской Думой в одном пункте 6 ст. 20. Это пять самостоятельных правовых норм, их изложение целесообразно сделать отдельными подпунктами со своей нумерацией.

     4. Среди достоинств подготовленных поправок следует отметить идею выделения в компетенции мэра Хабаровска исключительной компетенции при исполнении им функций  главы муниципального образования и компетенции как руководителя администрации города, которая может им делегироваться при его временном отсутствии. Это разделение является принципиально верным, так как компетенция главы муниципального образования получается мэром в результате делегирования ему на выборах населением представительских функций, а компетенция руководителя администрации является технической по реализации полномочий в рамках норм Устава и Положения об администрации.
 

Резюмируя вышесказанное общественный  экспертно - аналитический Совет отмечает необходимость:

- провести дополнительное обсуждение концепции организации системы местного самоуправления в городе Хабаровске по вариативным параметрам, привлекая к этому обсуждению всех заинтересованных субъектов: депутатов, общественность, жителей города. Возможно, целесообразным было бы проведение опроса жителей города с предварительным разъяснением сути и последствий принимаемых решений. Это позволило бы принять более взвешенное решение и начать работу по привлечению населения к осуществлению местного самоуправления, что является  одной из приоритетных задач реформы местного самоуправления. организации дополнительного обсуждения по вариативным вопросам  организации системы местного самоуправления в городе Хабаровске с максимально широким привлечением к нему населения города.

- доработать текст поправок для устранения выявленных недостатков.

     В свою очередь, Общественный экспертный аналитический Совет при постоянной депутатской  комиссии по социальным вопросам и местному самоуправлению предлагает  другие решения по вариативным параметрам поправок в Устав для обсуждения в городской Думе.
 

     Примером просвещения населения в вопросах местного самоуправления, включения в политические процессы, притекающие  в городе, а также привлечения внимания горожан к задаче построения местной власти и подготовки  их к публичным слушаниям могут служить две статьи директора Дальневосточного научного центра местного самоуправления Н.П.Полички, опубликованные в ведущих  газетах Хабаровского края «Тихоокеанская звезда» и «Приамурские ведомости», которые вызвали большой интерес жителей города.   

ЧТО НАМ СТОИТ ВЛАСТЬ ПОСТРОИТЬ

     В первой статье Конституции РФ записано: «Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Поскольку Хабаровск - часть России, то, очевидно, базовые демократические ценности и институты должны функционировать и в нашем городе.

     К  числу их относятся подконтрольные и подотчетные народу местные органы власти. В городе должен быть всенародно избранный,  пропорциональный численности населения представительный орган, способный адекватно отражать интересы и потребности населения и переводить политику на язык нормативных правовых актов. В городе должен быть исполнительный орган, способный эффективно решать задачи, соответствующие его компетенции. При этом власть должна вести постоянный диалог с населением, дабы получать  одобрение и согласие горожан на политику, проводимую органами местного самоуправления.

      К сожалению, мы вынуждены признать, что пока в Хабаровске нет ни таких органов, ни диалога между властью и населением. Городская Дума не может адекватно представлять интересы населения, поскольку её численность в пять раз ниже мировых стандартов представительной демократии. Ввиду отсутствия у Думы своего аппарата и возможностей для привлечения необходимых специалистов, мы сегодня не имеем обязательного минимума нормативных правовых актов, что, в свою очередь,  позволяет местной власти  достаточно вольно определять приоритеты в расходовании наших бюджетных средств.  Ни Дума,  ни Администрация города не отчитываться регулярно перед населением по всему комплексу задач, которые они обязаны решать.  Нет в городе и выборного контрольного органа, который должен следить за исполнением местного бюджета и соблюдением   установленного порядка управления и распоряжения муниципальным  имуществом. Власть не убеждает нас в правоте своих решений и не просит одобрения своих действий. Вот такая  у нас сегодня «демократия»  в Хабаровске.

     И виноват в этом не Президент России и не Губернатор. Ответственность за такое «народовластие» несем в первую очередь мы  - жители города, поскольку именно мы, а никто другой, выбрали наших депутатов и Мэра, которые своим решением и при нашем молчаливом согласии сформировали такую модель местной власти в г.Хабаровске и утвердили её в Уставе города.

     Административная реформа, которую осуществляет сегодня Президент России,  несмотря на активное сопротивление многих региональных лидеров и глав муниципальных образований,  даёт нам шанс изменить ситуацию. Принятие новой редакции  федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ»  требует  разработки новой редакции Устава Хабаровска. А, следовательно, есть возможность изменить построенную систему и сделать шаг к истинному народовластию.

     В частности, новый закон  о местном самоуправлении позволяет каждому муниципальному образованию, исходя из его специфики,  выбрать один из возможных вариантов системы органов местного самоуправления, то есть определить перечень органов власти и установить взаимосвязи между ними. При этом в обязательном порядке в городе должны существовать глава муниципального образования - Мэр города, представительный орган - городская Дума и исполнительный орган - местная    администрация. Вместе с тем, в муниципальном образовании могут формироваться  ещё контрольный орган и собственная  избирательная комиссия. Контрольный орган образуется в целях контроля за разработкой, принятием и исполнением местного бюджета, а также соблюдением  установленного порядка управления и распоряжения муниципальным  имуществом. Избирательная комиссия  организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местных референдумов, опросов, голосований, в ходе которых граждане имеют возможность непосредственно, а не через органы местного самоуправления, принимать решение по вопросам местного значения.

      Закон устанавливает принцип разделения властей в системе местного самоуправления. Однако будет  Мэр  возглавлять городскую Думу или же будет руководить местной администрацией мы должны выбрать сами. Если Мэр возглавить Думу, то на должность главы администрации мы смогли бы по конкурсу нанимать квалифицированных специалистов-управленцев, а не политиков, которые иногда  хорошо говорят, но мало что понимают в городском хозяйстве.

      Закон позволяет нам определить количественный состав нашего представительного органа - Городской Думы. Сегодня в Думе  16 депутатов, что в пять раз меньше мировых стандартов представительной демократии. По закону количество депутатов в городах с население более 500 тыс. человек  не может быть меньше 35 человек.  Это уже только в два раза меньше мировых стандартов, хотя первый вариант законопроекта соответствовал общепринятым  демократическим нормам. Поскольку закон установил только нижнюю границу, то каждое муниципальное образованием  в соответствии с уровнем своего демократического развития вправе принять собственное решение о количестве депутатского корпуса. Из них на постоянной основе может работать не более 10% от общего числа депутатов.  

     Вот перед таким выбором оказались сегодня мы - жители города.

     Что же касается Администрация города, то она  в своём выборе уже определилась. Сформированная  Мэром города  Комиссия по разработке поправок в Устав предлагает следующие решения по устройству местной власти в Хабаровске:

     -количество депутатов городской Думы - 35,

     -соответственно на постоянной основе - 3 депутата, включая председателя Думы;

     -собственного аппарата у Думы не будет, а обеспечением её деятельности будет заниматься администрация города по заключаемым договорам - поручениям между городской Думой и администрацией города;

     -контрольного органа и своей избирательной комиссии у города также не планируется;

     -Мэр сам возглавит администрацию города;

     -срок полномочий Мэра и Думы - 5 лет.

Данное решение будет вынесено на заседание Городской Думы в мае и вероятно будет принято, если других предложений не будет.  

ДОРОГО -  ДА МИЛО, ДЁШЕВО - ДА ГНИЛО

     Сформированная  Мэром города  Комиссия по разработке поправок в Устав Хабаровска   предложила следующие решения по устройству местной власти:  

-количество депутатов  - 35, из них на постоянной основе - 3 депутата, включая председателя Думы;

• собственного аппарата у Думы не будет, а обеспечением её деятельности займётся администрация города по заключаемым договорам - поручениям между городской Думой и администрацией города;
• контрольного органа и своей избирательной комиссии у города также не планируется.

     Однако Общественный экспертно-аналитический совет при комиссии по местному самоуправлению Городской Думы Хабаровска с таким вариантом  не согласен  и предлагает другое решение.  

          Члены Совета считают, что главным критерием при строительстве местной власти должен быть критерий эффективности. Это означает, что технологии и ресурсы каждого органа местного самоуправления должны соответствовать стоящим перед ними задачам. Что же касается модели, предложенной Комиссией,  то она, по мнению членов Совета, не может в принципе обеспечить решения задач,  установленных  новым федеральным законом  о местном самоуправлении,   не говоря уже об их эффективности.

           В первую очередь это касается представительного органа - Хабаровской городской Думы. Одна из главных  задач Думы - создание  правовых основ для решения вопросов местного значения и переданных на исполнение государственных полномочий.  По закону вопросов местного значения -27, в том числе: организация дошкольного образования детей в городе; опека и попечительство; создание условий для массового отдыха жителей города и организация обустройства мест массового отдыха населения и т.д.

     К переданным государственным полномочиям относятся исполнение на территории города федеральных законов, касающихся, в первую очередь,  государственных гарантий и социальных льгот (законы «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в РФ»,  «О социальной поддержке», «О мерах по социальной поддержке многодетных семей», и т.д.).

     На сегодняшний день по большинству этих вопросов не принято в г.Хабаровске ни одного нормативного правового акта. В случае их отсутствия на 1 января 2006 года, мы не сможем планировать бюджетные средства на решение данных вопросов!!!

     Кроме того, Дума должна разработать и принять более десятка нормативных правовых актов, касающихся включения населения города в процесс принятия решений по решению вопросов местного  самоуправления. Это положения о территориальном общественном самоуправлении, о публичных слушаниях, о собраниях и конференциях граждан, о правотворческой  инициативе граждан и т.д.

          Вот такой фронт правотворческой деятельности у нашей городской Думы на ближайшие годы.  И это только одна задача Думы.

     Не менее важным для депутатов является постоянное изучение интересов и потребностей своих избирателей, дабы учитывать их в процессе принятия решений. В ходе общения с избирателями депутаты также должны разъяснять принятые Думой решения, убеждать в их правоте и оптимальности, дабы формировать в избирателях чувства сопричастности и доверия к местной власти. В этом и есть главный смысл и суть представительной демократии.

     К исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления относится также контроль за исполнением органами местного самоуправления  и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.  

     И под реализацию всех этих задач Комиссия предлагает сформировать Думу без собственного аппарата, состоящую из 35 депутатов, из которых только три, вместе с председателем, будут работать на освобожденной основе!? Интересно, какими критериями руководствовалась Комиссия при разработке проекта представительного органа?

     Не запланировала Комиссия и создание в городе Контрольного органа, который по закону должен контролировать

     -соблюдение установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета и отчета о его исполнении,

     -исполнение местного бюджета,

     -соблюдение установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

     Нет в планах Комиссии и городской избирательной комиссии, которая  должна организовывать подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосований по отзыву депутатов и выборных должностных лиц, опросов и т.д.

     Очевидно, что, если данных органов не будет, то никто не будет осуществлять и эти функции. Следовательно, бесконтрольно будет исполняться (или не исполняться) местный бюджет и осуществляться управление муниципальным имуществом. Не будет ни муниципальных выборов, ни местных референдумов, ни голосований, ни опросов граждан.   

     Члены Общественного совета высказались категорически против такой «демократии» и предлагает следующую систему органов местного самоуправления в г.Хабаровске:

1. В структуру органов местного самоуправления должны входить

• Глава муниципального образования
• Представительный орган местного самоуправления
• Местная администрация
• Контрольный орган местного самоуправления
• Избирательная комиссия

2. Представительный орган местного самоуправления должен содержать не менее 40 депутатов (желательно  54 депутата - по 2 вопроса местного значения на каждого депутата).

3. На освобожденной основе, должно работать 4 (5) депутатов.
 

4. Представительный орган должен быть юридическим лицом, иметь свой счет в банке и печать. Расходы на содержание представительного органа должны планироваться отдельной строкой в бюджете города.

5. Представительный орган должен иметь собственный аппарат соответствующий перечню и масштабу стоящих перед ним  задач, а также финансовые средства для приглашения специалистов на основе трудовых соглашений.  

     Очевидно, что такая Дума будет дороже стоить городскому бюджету. Но, как говорит русская пословица, «дорого - да мило, дёшево - да гнило».