А.Воропаев, Е.Поличка, Н.Поличка, Е.Шило
 

НОВЫЙ ВЗГЛЯД

НА МУНИЦИАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ

     В соответствии со ст. 1 федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

     местное самоуправление это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая … самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения.

Ключевыми словами  в данной формулировке являются вопросы местного значения (задачи местного самоуправления), решение которых может осуществляться тремя способами:

• населением непосредственно;
• населением  и органами местного самоуправления;
• органами местного самоуправления.

     При этом перечень полномочий, которые в рамках решения вопросов местного значения должны осуществлять органы местного самоуправления, определен в ст. 17 ФЗ№131.  

     Таким образом, для выявления экономических функций  местного самоуправления необходимо выявить те вопросы местного значения и полномочия  органов местного самоуправления, которые связаны с хозяйственно-организаторской и регулирующей деятельностью местной власти.    

      Анализ содержания вопросов местного значения,  установленных  в ст. 14-16 ФЗ №131,  показывает, что решение  многих  из них  связаны с предоставлением жителям муниципального образования, а также юридическим лицам, осуществляющим свою деятельность на территории муниципального образования,  широкого спектра услуг,  как то:

• услуги по электроснабжению, теплоснабжению, газоснабжению, водоснабжению и водоотведению,
• услуги культуры и библиотечные услуги,
• образовательные услуги (дошкольного, школьного, дополнительного образования),
• медицинские и лечебно-оздоровительные услуги,
• жилищно-коммунальные услуги,
• транспортные услуги  и услуги пассажирского транспорта;  
• услуги связи, общественного питания,  торговли  бытового обслуживания,
• досуговые услуги и услуги массового отдыха,
• услуги по сбору, вывозу, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов,
• ритуальные услуги,
• и т.д.

Это означает, что  деятельность местного самоуправления должна быть направлена на создание на территории муниципального образования различных хозяйственных систем (комплексов, отраслей,…), которые будут производить эти услуги.  При этом роль местной власти в создании таких систем  различна, поскольку в формулировках вопросов местного значения применяются различные термины.

Представляется целесообразным выделять два уровня участия местного самоуправления в создании таких систем.

     Первый уровень,   участия местного самоуправления в создании хозяйственных систем выраженный в термине  «организация»(1)  касается  следующих вопросов местного значения

_________________________

(1) Организовать - основать, учредить, подготовить, наладить, упорядочить, устроить.

• организация в границах городского округа электроснабжения населения;
• организация в границах городского округа  теплоснабжения населения;
• организация в границах городского округа газоснабжения населения;
• организация в границах городского округа водоснабжения населения;
• организация в границах городского округа водоотведения;
• организация в границах городского округа снабжения населения топливом;
• организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда,
• организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа;
• организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;
• организация предоставления дополнительного образования;
• организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа;
• организация отдыха детей в каникулярное время;
• организация оказания на территории городского округа скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной);
• организация оказания на территории городского округа первичной медико-санитарной помощи в стационарно-поликлинических и больничных учреждениях;
• организация оказания на территории городского округа медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
• организация библиотечного обслуживания населения;
• организация ритуальных услуг;
• организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
• организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах городского округа;
• организация освещения улиц;

Исходя из толкования термина «организация» можно предположить, что  максимальное  участие местного самоуправления может выражаться в основании, учреждении хозяйственной  системы или её отдельных элементов (муниципальных предприятий и учреждений), производящих соответствующие услуги.

     Вместе с тем, исходя из толкования термина «организация», вероятно допускается и более «мягкое» участие. А именно местное самоуправление может только упорядочивать деятельность  самостоятельных, немуниципальных хозяйствующих субъектов - производителей услуг. Исходя из концепции «субсидиарного» государства это означает, что органы местного самоуправления должны включаться в производство этих услуг через создание муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений только в случае, когда само население непосредственно  не может производить следующие виды услуг:

• содержание муниципального жилищного фонда,
• благоустройство и озеленение территории;  
• освещение улиц;
• сбор, вывоз, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов;
• коммунальные услуги населению, в т.ч.
  • электроснабжение;
  • теплоснабжение;
  • газоснабжение;
  • водоснабжение;
  • водоотведение;
  • снабжение  топливом;
• транспортное обслуживание населения;
• образовательные услуги населению, в т.ч. :
  • начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования  
  • дополнительного образования;
  • дошкольного образования;
• отдых детей в каникулярное время;
• медицинские услуги населению, в т.ч.:
  • скорой медицинской помощи;
  • первичной медико-санитарной помощи  
  • медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
• услуги культуры, в т.ч.
  • библиотечное обслуживание;
• ритуальные услуги.

     Второй уровень участия местного самоуправления,  выраженный в терминах «обеспечение условий», «создание условий»(2) касается следующих вопросов местного значения:

_________________________

(2) Условия - правила, установленные в какой-либо области деятельности; обстановка, в которой происходит что-либо; наличие чего-либо окружающего, сопутствующего.  

• создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи;
• создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами общественного питания;
• создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами торговли;
• создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами бытового обслуживания;
• создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;
• создание условий для предоставления транспортных услуг населению;
• создание условий для организации досуга;
• создание условий для массового отдыха жителей городского округа;
• создание условий для жилищного строительства.

     Очевидно, что главной обязанностью местного самоуправления в данном случае является установление правовых условий деятельности хозяйствующих субъектов, поскольку только данные органы власти наделены полномочиями и могут устанавливать такие общеобязательные правила по вопросам местного значения. Кроме того, органы местного самоуправления могут создавать и другие условия для деятельности хозяйствующих субъектов, а именно:  финансовые, материально-технические,  информационные и т.д. Это означает, что само население непосредственно (физические и (или) юридические лица) должно производить следующие виды услуг:

• услуги связи;
• услуги общественного питания;
• услуги торговли;
• услуги бытового обслуживания;
• услуги организаций культуры (за исключение библиотечных услуг);
• транспортные услуги;
• услуги в сфере досуга;
• услуги  массового отдыха.

Более того, что в соответствии со ст. 50 ФЗ №131, муниципалитет не может иметь имущество, предназначенное для производства услуг связи, а также услуг торговли, бытового обслуживания и общественного питания. Это означает, что фактически законом наложен запрет на участие муниципалитета в производстве этих услуг населению.   

     Подводя итог сказанному, можно сделать следующие выводы:

     1. В состав экономической функции местного самоуправления должна входить деятельность по формированию в муниципальном образовании около 20-ти эффективно функционирующих муниципальных рынков услуг.   

     2. Под муниципальным отраслевым рынком будем понимать отрасль предпринимательской (коммерческой или некоммерческой) деятельности, соответствующих вопросам местного значения, установленных ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», ответственность за функционирование которой несёт система местного самоуправления муниципального образования.  

     Аналогично, под муниципальным регулированием экономики будем понимать деятельности местного самоуправления, направленная на формирование, поддержание в равновесии и развитие  муниципальных отраслевых рынков.

     3. Степень участия местного самоуправления в формировании, поддержании в равновесии и развитии данных рынков определяется правовыми основами решения вопросов местного значения, установленными федеральным законодательством.

Инструменты и задачи муниципального регулирования экономики  

     Содержательный анализ федерального законодательства, касающегося организации и деятельности местного самоуправления показывает, что для реализации своих экономических функции местное самоуправление имеет следующие полномочия (может осуществлять следующие виды деятельности):

• правовое регулирование (установление общеобязательных правил) вопросов местного значения;  
• установление местных налогов и сборов;
• выдача кредитов из местного бюджета и предоставление гарантий;
• управление муниципальной собственностью;
• установление  льгот в отношении некоторых субъектов хозяйственной жизни в части местных налогов и сборов и использования муниципального имущества;
• инвестиционная деятельность в рамках вопросов местного значения;
• строительство и содержание инфраструктуры (содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования,…..  );
• создание и управление муниципальными унитарными предприятиями (МУП) и муниципальными учреждениями (МУ);
• принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования;
• защита прав потребителей в рамках компетенции, установленной федеральным законодательством «О защите прав потребителей»;   
• и др.

      С учётом  современных представлений теории организации отраслевых рынков, экономики общественного сектора, а также основных положений экономической политики и реформы публичной власти (переход к концепции «субсидиарного» государства), реализуемых в настоящее время в России, логика экономической деятельности местного самоуправления может быть представлена как решение трёх задач:

     Задача 1. Формирование муниципальных отраслевых рынков услуг.

     Задача 2. Поддержание равновесия на муниципальных отраслевых рынках услуг.

     Задача 3. Развитие муниципальных рынков услуг.

При этом, решение каждой из задач включает в себя следующий набор функций (инструментов):

     Задача 1. Формирование муниципальных отраслевых рынков услуг, в т.ч.:

• создание условий для предпринимательской деятельности на данных рынках, в т.ч
  • создание правовых условий (разработка правовых основ данного рынка),
  • создание материально-технических условий (инвестиционная деятельность в рамках вопросов местного значения, предоставление муниципального имущества в аренду или в безвозмездное пользование,….)
  • создание благоприятных финансовых условий (выдача кредитов из местного бюджета, создание фондов поддержки, предоставление гарантий,  установление  льгот в отношении некоторых субъектов хозяйственной жизни в части местных налогов и сборов, ….),
  • информационная, консалтинговая, образовательная поддержка (создание бизнес-инкубаторов,  информационных баз данных о муниципальном имуществе, сдаваемом в аренду,  ….);
  • …………
• стимулирование предпринимательской деятельности;
• создание МУПов или муниципальных учреждений и обеспечение их функционирования в случае невозможности или нецелесообразности привлечение частного бизнеса в данные отрасли;
• …………

     Задача 2. Поддержание  равновесия на муниципальных отраслевых рынках услуг, в т.ч.:

• мониторинг рынков,
• защита прав потребителей в рамках компетенции, установленной федеральным законодательством;
• разработка и реализация мер по преодолению провалов рынка с использованием различных методов регулирования (саморегулирование, сорегулирование, муниципальное регулирование,..)
• …………….

Задача 3. Развитие муниципальных отраслевых рынков услуг, в т.ч.

• проведение  маркетинговых исследований с целью выявления тенденций на рынке;
• разработка прогнозов;  
• разработка программ развития муниципальных рынков;
• реализация  программ развития муниципальных рынков;

     Данная логика  будет  работать  в том случае, когда рынок организуется с «нуля». Например,  в случае делегирования местному самоуправлению нового вопроса местного значения.  Однако в большинстве своём  в настоящее время многие муниципальные отраслевые рынки уже функционируют. Следовательно, речь должна идти не столько о формировании муниципального отраслевого рынка, сколько о поддержании на нём равновесия, а также о развитии рынков.

     Вместе с тем,  при анализе состояния муниципального регулирования экономики представляется целесообразным анализировать

     -созданы ли местной властью правовые, материально-технические, финансовые,…. условия для предпринимательства на муниципальных отраслевых рынках.  -созданы ли местной властью правовые, материально-технические, финансовые, …. условия для развития предпринимательства на муниципальных отраслевых рынках;

     -существует ли система мониторинга  муниципальных отраслевых рынков и как поддерживается равновесие на данных рынках;

     -какие программы развития муниципальных отраслевых рынков существуют?