Е.Луковкина
 

Совершенствование муниципального регулирования экономики: процедурный аспект

     В 1980-90 гг. во многих странах была предпринята реформа регулирования.  Целью ее проведения являлось повышение общего качества регулирования, что должно способствовать повышению конкурентоспособности экономики государства, ускорению темпов ее развития и, соответственно, повышению уровня жизни граждан. Хотя задачи, стоящие между различными уровнями исполнительной власти, различаются, принципы принятия эффективных мер регулирования одинаковы как для федерального, так и для регионального и муниципального уровней.  Учитывая большие претензии к качеству регулирования в России, включая как проблему избыточного административного давления на бизнес, так и неэффективности многих мер государственного регулирования с точки зрения достижения поставленных целей, зарубежный опыт реформ регулирования представляет большой практический интерес.

     В большинстве случаев основным элементом проводимой реформы являлось введение процедуры анализа воздействия регулирования (Regulation Impact Statement (RIS) в Австралии, Regulation Impact Analysis Statement (RIAS) - в Канаде, Regulation Impact Assessment (RIA) - в Великобритании) перед принятием любых регулирующих решений. Суть проведения такого анализа - убедиться в том, что регулирование действительно необходимо и является оптимальной опцией в существующих условиях. В ряде стран жесткая процедура оценки последствий регулирования не вводилась, но декларировались общие принципы, при которых меры регулирующего воздействия вводятся только в случае, когда доказана их целесообразность. Степень детальности анализа, наличие четко зафиксированной структуры и процедуры его проведения варьируется от страны к стране.

     Анализ воздействия регулирования не может существовать сам по себе, а должен четко встраиваться в систему принятия решений на муниципальном уровне. От того, насколько удачное процедурное решение выбрано, насколько хорошо регулирующие органы понимают необходимость проведения полноценного анализа воздействия регулирования и насколько широко он используется для принятия практических решений в действительности, - зависит эффективность всей схемы и, в конечном счете, качество регулирующего процесса.

     Для достижения максимального эффекта реформа регулирования должна носить системный характер. Практические подходы к построению эффективной системы муниципального регулирования экономики можно разделить на два блока. Первый из них касается построения системы управления процессом регулирования, что включает в себя:

• установление приоритетов и основных подходов к регулированию в нормативных актах высокого уровня, в том числе закрепление принципа минимизации государственного вмешательства;
• установление четких процедур принятия решений о введении регулирующих мер, что включает в себя:
  • введение процедур анализа воздействия регулирования (включая рассмотрение альтернативных способов решения существующей проблемы);
  • публичное обсуждение проектов нормативных актов и альтернативных предложений, в том числе проведение консультаций с заинтересованными сторонами;
• информационное и методическое обеспечение новых подходов к регулированию (включая подготовку и распространение методических материалов, консультирование муниципальных служащих, занимающихся подготовкой проектов нормативных актов и т.п.)

     Несмотря на то, что в каждой стране система принятия регулирующих решений устроена по-разному, можно все же выделить некоторые общие принципы ее организации. Итак, существуют один или несколько рамочных нормативных актов на уровне федеральных законов, направленных на усиление конкуренции в экономике и создание для этого наиболее оптимального регулирующего режима. Указывается, что регулирование того или иного сегмента должно приниматься лишь в случаях, когда это действительно необходимо, при этом тщательным образом должно оцениваться влияние введения такого регулирования на бизнес. Сильная политическая поддержка новым принципам принятия решений играет огромную роль: принятие решений лишь после оценки воздействия предлагаемых мер регулирования на экономику и бизнес должно поддерживаться на самом высоком уровне, иначе у непосредственных исполнителей (регуляторов) не будет никакого стимула затрачивать дополнительные ресурсы на проведение такого анализа.

     При наличии общих принципов, зафиксированных на законодательном уровне, реализация этих принципов при принятии регулирующих решений на муниципальном уровне устанавливается местными нормативными актами.  Для эффективности мер муниципального регулирования должна измениться процедура их принятия: на определенном этапе (один или несколько раз) от органа местного самоуправления, рассматривающего возможность введения регулирования и ответственного за принятие такого решения (регулятора), требуется составление дополнительного документа о влиянии принимаемого решения на бизнес и экономику в целом с обоснованием выбора именно этого метода регулирования. Рекомендуется интегрировать анализ воздействия регулирования в процедуру принятия регулирующих решений начиная с самой ранней стадии. Это позволит оценить необходимость прямого вмешательства в экономику на начальном этапе формулировки предложений и будет способствовать увеличению практического использования других альтернатив (мер саморегулирования, со-регулирования и т.п).

     Структура отчета о воздействии регулирования и его форма установлены более или менее четко в зависимости от страны и важности рассматриваемой проблемы. В некоторых странах такой документ публикуется в открытой печати и при введении регулирования посредством нового закона входит в состав пакета документов, представляемых в парламент.

     Во избежание формального подхода к подготовке отчета о воздействии регулирования и анализу всех возможных альтернатив, необходимо разработать детальные требования к структуре и процессу подготовки этих документов.  Так, можно выделить целую группу стран ЕС, где идея проведения анализа воздействия регулирования на экономику при принятии/рассмотрении проектов регулирующих решений присутствует в виде общих норм и/или обязательств правительства, однако четкой системы для ее воплощения в жизнь не создано. Норма носит скорее рекомендательный характер для государственных органов, никакого контролирующего органа за соблюдением этих требований не установлено, процесс выбора альтернатив регулирования также четко не зафиксирован. Такая ситуация, например, в Финляндии, Италии, Испании и Дании. В результате на практике соответствующий анализ либо не проводится вообще, либо проводится формально.

     Необходимой частью процедуры принятия мер муниципального регулирования, способных оказать влияние на экономику, является проведение консультаций со всеми заинтересованными сторонами: соответствующими органами местного самоуправления, организациями потребителей, бизнеса, экологическими организациями и т.п. Это способствует тому, что решение органами местного самоуправления общественных проблем происходит наиболее открытым и прозрачным для общества образом. К тому же консультационный процесс способен существенно повысить общее качество принятого регулирования, так как:

• достигается баланс между различными интересами;
• проверяется достоверность представленных оценок различных последствий возможных решений, включая то, как и будет ли вообще выбранная альтернатива работать на практике. Соответственно, снижается риск появления непредусмотренных обстоятельств при введении той или иной процедуры;
• выявляются возможные взаимодействия между различными методами регулирования;
• в результате лучшего понимания и принятия выбранной альтернативы как оптимальной в данных условиях возможно увеличение уровня добровольного соблюдения установленных требований, что снизит расходы на контроль за выполнением регулирующих мер и налагаемые санкции за их нарушение.  

     Консультации могут проводиться следующими способами:

     · организация многосторонних встреч;

• разработка и представление документов для публичного обсуждения;
• указание на проблему, требующую решения и приглашение  высказаться всем желающим;
• организация рабочих групп.

     Кроме того, необходимо тщательно распределить ответственность в системе. Обязанность анализировать воздействие принимаемого регулирующего решения на экономику и доказывать необходимость введения этой меры должна лежать на органе, принимающем такое решение (регуляторе). В то же время контроль за этим процессом на федеральном уровне должен лежать на некоем центральном органе, в функции которого также должно входить предоставление консультационной поддержки органам, принимающим регулятивные решения. В зарубежной практике есть примеры создания данного центрального органа по контролю за регулированием на базе одного из министерств (Новая Зеландия, Мексика), центрального аппарата правительства (Великобритания) или в качестве независимого органа (Австралия). Создание такого органа (или департамента) по контролю за соблюдением установленных процедур принятия регулирующих решений на муниципальном уровне также может быть вполне оправданно, главное при этом обеспечить четкое распределение ответственности между ним и другими органами. С одной стороны, необходимо обеспечить обязательность и качество проведения анализа воздействия регулирования при принятии любых регулирующих решений, а с другой - избежать дублирования функций и излишнего разрастания местного бюрократического аппарата.

     К сожалению, даже в самых развитых странах со сравнительно эффективным режимом регулирования экономики система принятия регулирующих решений далеко не идеальна, особенно в части рассмотрения альтернативных мер, способных решить существующую проблему без прямого государственного вмешательства в экономику. Например, в Австралии, несмотря на развитую инфраструктуру, позволяющую качественно проводить подготовительную работу при принятии регулирующих решений: подробные методические материалы, наличие специальных консультантов в государственных органах, обучение специалистов в органах местного самоуправления и т.п.  -  далеко не все отчеты о воздействии регулирования являются достаточно подробными и признаются удовлетворительными.

     Также, объектом контроля со стороны созданного контрольного органа на практике в большинстве случаев становятся скорее формальные признаки, как-то:

• составлен ли в нужных случаях отчет о воздействии регулирования;
• содержит ли он ответы на все требующие рассмотрения вопросы;
• опубликован ли он в открытых источниках или иным способом  доступен для публичного обсуждения (если это требуется).

     Причем процесс реализации именно контрольных функций данного органа, а также возможности отмены принятых регулирующих решений в случае нарушения процедуры их принятия в большинстве стран прописан крайне нечетко (если присутствует вообще).

      Второй блок системы эффективного регулирования относится к оценке и пересмотру уже существующих норм. Ведь кроме нового вводимого регулирования к настоящему времени накоплен и действует огромный объем старых регулирующих норм, некоторые из которых могут быть недостаточно эффективными или просто устаревшими, поэтому для повышения качества всего муниципального регулирования этот процесс не менее важен, чем процесс принятия решений о введении новых мер. Следует четко осознавать, что число предписаний, которым бизнес может одновременно полностью подчиняться, ограничено, также как ограничено число регулятивных актов, за исполнением которых тот или иной орган местного самоуправления может успешно следить.

     Оценка и пересмотр существующих мер регулирования безусловно более распространенная практика, чем действующая эффективная система принятия новых регулирующих решений, однако она тоже в большинстве случаев носит скорее частичный и спорадический характер, чем является следствием четко разработанной программы.

     Так, в зарубежной практике выделяют три волны пересмотра действующих мер регулирования экономики. Первая из них относится к 1960-70 гг. и связана с активной деятельностью большого числа либеральных и социально-демократических партий, пришедших к власти в разных странах. В условиях достаточности  бюджетных средств в тот период появилось большое количество новых программ, нацеленных на решение социальных проблем, и необходимость нового подхода к оценке и анализу принимаемых мер, способного обеспечить высокое качество и общественную полезность этих новых программ, стала особенно очевидна. Стимулом для второй волны интереса к пересмотру регулирующих норм в 1980-х годах стало желание сократить расходы на управление и регулирование экономики. Основой для оценки в большинстве случаев было выявление того, насколько результаты деятельности регулирующих органов соответствуют поставленными перед ними социальным целям, которые фактически являются причиной существования таких органов.

     В последние годы подход к оценке регулирующих мер стал более широким, направленным как на эффективность, так и на общее качество регулирования. Оценка существующего режима регулирования стала составной частью реформы государственного сектора в большинстве развитых стран, причем в отличие от двух предыдущих волн пересмотра большее внимание стали обращать на менее строгие и формальные методы оценки и на само использование результатов в деятельности государственных органов.

     Во многих странах в ходе реализации реформы регулирования устанавливался график пересмотра действующего регулирования, как правило, рассчитанный на достаточно длительный период (например, в Австралии изначально предполагался период в 5 лет, который затем был продлен до 7). Для составления подобного плана привлекаются экспертные ресурсы и проводятся публичные консультации. Кроме того, для отдельных регулирующих мер график оценки их эффективности заранее формироваться при принятии нового нормативного акта.

     Следует помнить, что сам по себе механизм оценки и пересмотра действующего режима регулирования требует существенных временных, людских и финансовых затрат. Поэтому его применение по отношению ко всем сферам и регулирующим нормативным актам далеко не всегда оправданно, в каждом конкретном случае следует сопоставлять важность вопроса для муниципальной экономики, эффективность текущей политики органов местного самоуправления и затраты на проведение оценки, возможного пересмотра регулирующих норм и адаптации различных экономических субъектов к новому режиму регулирования.

     Отвечая на вопрос о причинах пересмотра существующего режима регулирования большинство из опрашиваемых стран [OECD, 2004] в качестве основной называли внутреннее прагматичное осознание необходимости развития и изменения регулирования в определенных проблемных сферах. В то же время бюджетные ограничения, положительные результаты от проведения аналогичных процедур, также как и политическое давление также являются распространенными причинами оценки и пересмотра действующего регулирования.

     Подход к оценке действующего регулирования на любом уровне (как федеральном, так и на региональном и муниципальном) отражает общую ситуацию в стране: страны с разработанной формальной процедурой принятия регулирующих решений имеют также и четко структурированную политику в отношении пересмотра. В то же время в странах, где регулирующие меры в различных сферах принимаются по мере возникновения в них проблем и ответственность за их принятие сильно децентрализована, оценка эффективности принятых мер также скорее не носит формального структурированного характера (см. вставку).

     Основные выводы и уроки, которые можно извлечь из зарубежного опыта, применимы и к России. Построение эффективной системы муниципального регулирования предполагает прежде всего изменение процедуры принятия регулирующих решений на местном уровне. В частности как минимум должна быть обеспечена публичность и прозрачность принимаемых регулирующих решений, обязательное проведение предварительного анализа качества принимаемых нормативных актов как с юридической, так и с экономической точек зрения, возможности обжалования и отмены уже принятых нормативных актов, в случае если они противоречат основным принципам эффективного регулирования муниципальной экономики. Пока же, к сожалению, в России в органах местного самоуправления не до конца проработаны не только конкретные действия по повышению качества регулирования, но и концептуальный подход к совершенствованию системы регулирования. При политическом одобрении необходимости совершенствования системы регулирования на муниципальном уровне, даже принятие указанной программы-минимум способно существенно улучшить качество муниципального управления экономикой.

     Источники.

1. Заморенова Н.Г., Крючкова П.В., Луковкина Е.В., Тамбовцев В.Л., Принципы и процедуры оценки целесообразности мер государственного регулирования, Бюро экономического анализа, 2004.

2.     OECD, Regulatory Performance: Ex-Post Evaluation of Regulatory Tools and Institutions, Working paper on Regulatory Management and Reform, September 2004.

3.     OECD. Recommendation of the Council of the OECD on Improving the Quality of Government Regulation, Paris, OECD, 1995