П. Крючкова

Методология оценки издержек регулирования
для различных экономических агентов

     Одной из важнейший проблем государственного регулирования экономики как в России, так и в других странах, являются издержки, связанные с таким регулированием. Подобные издержки складываются,

     во-первых, из издержек самого государства, связанных с выработкой соответствующих регулирующих правил, осуществлением мониторинга их соблюдения (функционирования государственных контролирующих органов) и применения санкций за нарушения установленных правил.

     Во-вторых, издержки, связанные с регулированием, несут непосредственно объекты регулирования - те хозяйствующие субъекты, которые должны выполнять установленные правила.

     В-третьих, издержки регулирования несут и другие экономические агенты, непосредственно не являющиеся объектами регулирования, например, потребители.

     Подобные издержки могут превышать положительный эффект, связанный с государственным регулированием экономики. В то же время при принятии органами государственной власти решения о регулировании того или иного сектора экономики, издержки регулирования учитываются отнюдь не в полном объеме. Обычно внимание уделяется только прямым бюджетным затратам, связанным с вводимым регулированием. Издержки же других экономических агентов и воздействие таких издержек на экономику в целом практически не учитываются.  

     Одной из существенных проблем государственного регулирования практически во всех странах является т.н. административное бремя (administrative burden). Издержки экономических агентов возникают как в связи с необходимостью соблюдения определенных регуляторных требований, так и в связи с  необходимостью предоставлять информацию (отчетность) о соблюдении требований. Последнюю группу издержек и называют административным бременем. В данной статье мы рассмотрим вопросы, связанные с оценкой административного бремени и методами его снижения.

     Фактически любое регулирующее требование можно разделить на две части: содержательную и информационную. Например, требование, чтобы продукция соответствовала обязательным требованиям по безопасности, является содержательным. А необходимость получать сертификат, подтверждающий безопасность продукции - информационное требование. Именно информационные требования и приводят к возникновении административного бремени. Причем содержательное требование может быть вполне разумным. Проблема неэффективности регулирования зачастую связана именно с информационной составляющей. Однако именно ей на практике уделяется недостаточное внимание.  

     Например, никто не оспаривает необходимость существования налоговой системы. Так же понятно, что чрезмерно высокие ставки налогов приводят к тому, что бизнес стремится использовать законные и полузаконные способы ухода от налогов. В России постоянно идут дискуссии о том, каковы должны быть налоговые ставки по разным видам налогов. По многим видам налогов ставки постепенно снижаются. Пример - единый социальный налог, базовая ставка которого снизилась с 2002 г. до 26%. Однако затраты бизнеса на уплату налогов состоят не только из суммы налоговых платежей, но и из издержек, связанных с расчетом налогов, оформлением налоговой отчетности и т.п. И такие издержки могут быть достаточно серьезными, особенно для малого бизнеса. На практике же сокращение налоговых ставок не приводит к упрощению налоговой системы, издержки, связанные с оформлением налоговых платежей и отчетности не сокращаются, а растут.   

     Аналогичная ситуация и с другими регулирующими требованиями государства. Само по себе соблюдение требования может быть и не слишком затратно для бизнеса, но связанные с ним отчетность, необходимость общаться с государственными контрольными органами и т.п. могут приводить к весьма существенным издержкам.

     В Европейском союзе выделяют следующие виды информационных требований, которые могут приводить к существенным издержкам:

     - Отчетность/уведомления. Связанные действия: сбор информации, составление отчета, подача отчета в соответствующий орган;

     - Обращение за получением разрешения. Связанные действия: сбор информации, подготовка заявления, подача заявления, получение разрешения;

     - Обращение за подтверждением компетентности (лицензирование). Связанные действия: сбор документов, разработка внутренних процедур и документов, необходимых для соответствия требованиям, подготовка заявления, подача заявления, получение подтверждения;

     - Инспекционные проверки (компетентности персонала, безопасности производства и т.п.)/аудит. Связанные действия: подготовка к инспекции, включая подбор документов; взаимодействие с инспекторами в ходе инспекции; обсуждение результатов; предоставление дополнительной информации; заполнение форм, получение результатов инспекции;

     - Маркировка в интересах третьей стороны. Связанные действия: сбор информации, разработка маркировки, нанесение маркировки;

     - Предоставление информации третьей стороне. Связанные действия: сбор информации, подготовка документов, предоставление информации по запросу третьей стороны;

     - Работа с жалобами. Связанные действия: разработка процедуры работы с жалобами, публикация информации о процедуре, создание комиссии по жалобам, работа комиссии;

     - Регистрация. Связанные действия: сбор информации, регистрация, получение выписки из регистра.

     Как видим, многие из приведенных требований существуют и в России.

     В последние годы проблеме снижения административного бремени уделяется все больше внимания во многих странах. Одним из интересных примеров комплексного подхода к сокращению административного бремени является опыт Нидерландов.

     В качестве одной из задач на правительственном уровне в Нидерландах поставлена задача сокращения административного бремени (administrative burden). Под административным бременем понимаются издержки, которые вынужден нести корпоративный сектор для соответствия требованиям регулирования, связанным со сбором/предоставлением/раскрытием информации. Задача, поставленная правительством, - сокращение административного бремени на 25 % по отношению к состоянию на 31 декабря 2002 г

More leeway for businesses thanks to fewer burdens      (1). В целом административное бремя оценивается в 3.6% ВВП. В долгосрочном периоде предполагается, что сокращение административного бремени может обеспечить 1.5% роста ВВП.

_________________________

(1) Cabinet letter “”, the Hague, April 8, 2004.
 

     Эта стратегия реализуется как через пересмотр уже действующих нормативных требований, так и через анализ последствий предлагаемых к введению нормативно-правовых актов (Regulatory Impact Assessment).

     Для действующих требований предполагаются следующие действия, направленные на снижение административного бремени:

     - упрощение информационных требований путем устранения несущественных или чрезмерно дорогостоящих;

     - более широкое использование современных информационно-коммуникационных технологий;

     - улучшение информационного обмена между государственными органами, что позволит не дублировать информацию, запрашиваемую от бизнеса;

     - использование менее затратных регуляторных альтернатив.

     Для реализации этих действий правительством определен план снижения административного бремени для сфер, находящихся в компетенции различных министерств (в денежном выражении), а также определены конкретные направления такого снижения. Например, в сфере ответственности Министерства финансов, снижение административного бремени предполагается получить за счет упрощения форм отчетности, совершенствование законодательства в области социального страхования, использования электронных форм для заявлений о налоговых возвратах и вычетах и т.п. В сфере ответственности Министерства здравоохранения снижение административного бремени можно получить за счет внедрения автоматизированных систем обмена информацией между страховыми компаниями и медицинскими учреждениями. План носит весьма конкретный  характер и содержит в себе механизмы оценки его выполнения.

     Одной из важнейших составляющих формирования четкого плана по снижению административного бремени стала разработка подробной методики оценки издержек бизнеса, связанных с администрированием(2).

_________________________

(2) “Focus on Administrative Burdens!”, a guide for defining and quantifying administrative burdens for businesses, Ministry of Finance, the Hague, December, 2003.
 

     Для количественной оценки административного бремени используется т.н. модель стандартных издержек (standard cost model, SCM). В соответствии с этой моделью административное бремя рассчитывается следующим образом.

     Первым шагом является определение источника информационных требований: в соответствии с каким нормативным правовым актом осуществляются те или иные действия.

     Чтобы оценить издержки, связанные с отдельным нормативным актом, выделяются все информационные требования, содержащиеся в данном акте. Затем для каждого требования выделяются связанные с ним действия (например, сбор информации, оформление заявления, подача заявления, получение подтверждения и т.п.). Для каждого действия рассчитываются связанные с ним издержки. Для получения оценки административного бремени, связанного с каждым информационным требованием, суммируются издержки каждого действия. Если действие повторяется несколько раз, соответствующие издержки также учитываются несколько раз.

     Структура SCM выглядит следующим образом:

     Административное бремя (АБ) акта = ? издержек по каждому информационному требованию

     Издержки по информационному требованию = ? издержек по каждому действию

     Издержки по действию = P * Q

     Где Р - издержки действия, Q - частота повторения действия.

     Издержки осуществления действия определяются следующим образом:

     P = тариф * время

     Тариф может рассчитываться как внутренний и как внешний. Под внутренним тарифом понимается часовая оплата человека внутри бизнеса, занимающегося осуществлением соответствующих административных действий. Внутренний тариф включает также все обязательные отчисления на фонд оплаты труда и накладные расходы. Последние, как правило, рассчитываются как процент от фонда оплаты труда.

     Внешний тариф рассчитывается как почасовая оплата привлеченных для выполнения административных процедур специалистов (бухгалтеров, юристов и т.п.).

     Время рассчитывается как количество часов, которые требуется затратить для выполнения соответствующих действий.

     Q рассчитывается по следующей формуле:

     Q = кол-во фирм * частота

     Под количеством фирм понимается количество экономических агентов, которые подпадают под действие соответствующего регулирования (обязаны предпринимать соответствующие действия). При расчетах не учитывается, что некоторые фирмы могут не соблюдать установленные требования - исходная предпосылка состоит в том, что требования соблюдают 100% фирм.

     Под частотой понимается, сколько раз в год фирма должна осуществлять соответствующее действие.

ПРИМЕР: Расчет административного бремени, связанного с подготовкой годовой отчетности

В соответствии с Гражданским кодексом Нидерландов предприниматели должны ежегодно составлять годовую финансовую отчетность. Средний предприниматель Х для составления отчета нанимает финансового консультанта. Стоимость его услуг - |200 в час. Консультант тратит на составление отчета 30 часов. Кроме того, предприниматель тратит время на взаимодействие с консультантом и предоставление ему информации - 2 часа по ставке |70 в час.

Таким образом,

Рtotal =Pinternal (|70*2) +Pexternal(|200*30) = 6140

В Нидерландах действует 100 000 предпринимателей, обязанных готовить годовой отчет. Отчет готовится один раз в год. Соответственно:

Q = 100 000 * 1 = 100 000

Общее административное бремя составит:

AB = P(6 140)* Q(100 000) = | 61 400 000

     При расчете соответствующих показателей возникает ряд вопросов, связанных с определением тарифов, затрат времени, количества фирм и т.п.  Для определения тарифов методика предлагает использовать официальные статистические данные о заработной плате, которые следует проверять путем интервью с предпринимателями. Для расчета внешних тарифов используется действующая рыночная почасовая ставка. Для определения времени следует использовать интервью. Для определения количества бизнеса, подпадающего под действие нормативного акта, используются данные регистрационных органов. Частота определяется на основании требований закона и, при необходимости сопоставляется с данными интервью.

     Предложенная методика SCM позволяет в целом достаточно точно для выработки политических целей оценить издержки, связанные с существующими информационными требованиями.

     На основании оценки административного бремени и формируются конкретные планы по его снижению: определяются контрольные показатели снижения административного бремени, методы такого снижения, осуществляется мониториг эффективности принятых мер.

     Подобный подход представляет безусловный интерес и для России. В России неоднократно предпринимались попытки расчета издержек бизнеса, связанных с выполнением тех или иных требований.

www.inp.ru      (3) В то же время отсутствие единой методологии анализа, а также адекватных статистических данных зачастую делает результаты, получаемые разными исследователями несопоставимыми. Кроме того, полученные результаты фактически не используются для целей формирования экономической политики ни на федеральном, ни на субфедеральном, ни на местном уровнях.

_________________________

(3) См., например, Государственный контроль малого бизнеса и правовое регулирование защиты прав предпринимателей. М.: МИГПИ, 2002; Исследование в рамках проекта Фонда Евразия  «Исследование и разработка рекомендация по упрощению процедуры регистрации юридических лиц», 2000 г.; Исследование ИНП «Общественный договор» «Расчет потерь общества от существования административных барьеров», 2001,  
 
 

     Можно предложить общий подход по использованию технологии оценки административного бремени на местном уровне.

     Первым шагом может стать идентификация наиболее затратных для бизнеса административных процедур. Подобную информацию можно получить путем опросов предпринимателей.

     Второй шаг - идентификация источников административного бремени. Особенность Российской Федерации состоит в том, что содержательные требования, как правило, определяются нормативными правовыми актами высокого уровня (законами), а информационные (процедурные) - различного рода подзаконными актами, инструкциями и т.п. Для сокращения административного давления на бизнес зачастую не требуется менять законы - достаточно ограничить ведомственное нормотворчество, связанное с изобретением различных форм отчетности, предоставления информации и т.п.

     Третий шаг - собственно оценка издержек, связанных с выполнением административных процедур. Приблизительные оценки затрат также можно получить на основе опросов предпринимателей. Пошаговая оценка издержек позволит выявить те процедуры, затраты на прохождение которых являются наибольшими, а также примерно представить возможные направления сокращения административного бремени.

     Четвертый шаг - выработка конкретного плана действий по сокращению административного бремени.

     Немаловажный вопрос: кто должен инициировать и осуществлять работы по сокращению административного бремени? Конечно, в идеале это задача органов государственной власти и управления, а также органов местного самоуправления в пределах своей компетенции. Однако было бы слишком оптимистично предполагать, что государство по собственной воле начнет такую работу. Поэтому инициаторами работы по сокращению административного бремени, по выявлению наиболее затратных для бизнеса процедур и выработке предложений по их сокращению могли бы стать объединения бизнеса в тесной кооперации с независимыми исследовательскими центрами, СМИ, другими институтами гражданского общества. Без активной позиции самого бизнеса в российских условиях можно предположить, что административное давление на бизнес будет только расти.