680000, г. Хабаровск,
ул. Запарина, д. 30, оф. 120,
тел/факс (4212) 21-44-98

npolichka@mail.ru, dvncms@gmail.com

NPM в развивающихся странах

NPM в развивающихся странах

Чарльз Полидано, Институт политического развития и менеджмента
Университета Манчестера, Великобритания

     Система NPM начала доминировать в умах теоретиков и практиков с начала 90-х годов. Часть исследователей (Осборн, Боринс, Хью) не признавали за ней принципиально новой парадигмы. По их мнению реформа NPM являлась просто адекватным ответом на возросшее недоверие населения к органам власти, сокращение бюджета, угрозу всеобщей глобализации. Что же представляет собой такой адекватный ответ?  Его ключевыми компонентами являются: реформирование линейной структуры управления, преобразование департаментов административного управления в самостоятельные структуры по типу предприятий, созданных по принципу выполнения конкретных задач, в основном на контрактной основе, введение механизмов конкуренции. Некоторые авторы также включают как компоненты приватизацию и разукрупнение органов власти (Инграхам, Миноуг).

     Становление идеологии NPM проходило при постоянных дебатах об ее недостатках и достоинствах. Но все суждения в конце концов сводились к основополагающим принципам NPM. Однако и критики и защитники принимали допущение, что NPM является в некоторой степени универсальным средством даже несмотря на то обстоятельство, что работа по ее положению с каждым разом все более усложнялась. Принятие универсальности этого метода объяснялось прежде всего тем, что в своих основных принципах и сферах применения он охватывал именно те болевые точки, которые характерны для систем административного управления во всем мире.  Сейчас, как и всегда, идейные организаторы реформ идут вперед с лозунгами и идеями, которые являются "модными" в мировом масштабе. Но смогли ли они претворить что-нибудь в жизнь, кроме своих риторических заявлений?

     Рассматривая эту проблему я бы хотел остановиться на ее решении в некоторых развивающихся странах. При этом в процессе анализа вопроса необходимо ответить на следующие вопросы:

     1. Является ли применение NPM собственным осознанным решением или навязывается извне?

     2. Реализуются ли реформы по причине участия в мировом движении по достижению большей эффективности, в том числе финансовой (которая является, как утверждается, основной целью NPM) или же исходя из специфических причин конкретной страны?

     3. Действительно ли применяются элементы реформы, ли их применение  ограничивается риторикой политических деятелей на международных конференциях?

     4. Проводились ли одновременно с введением NPM другие мероприятия, которые либо расходились с ней, либо были ей прямо противоположны?

     Важность ответов на эти вопросы объясняется тем обстоятельством, что применяя некоторые элементы NPM развивающиеся страны никогда не реализовывали систему в комплексе, а наоборот, предпринимали шаги, полностью дезавуирующие положительный эффект от ее внедрения. Это легко объяснимо, поскольку политические лидеры этих стран  находятся в поиске более эффективных систем управления и NPM лишь одна из многих, которые они поочередно апробируют.

     По первому вопросу нет сомнений в том, что многие развивающиеся страны экспериментируют  с NPM. Есть несколько известных примеров: малазийские эксперименты  с "менеджментом тотального качества", угандийская инициатива менеджмента, ориентированного на результат, полная перестройка системы образования Чили по принципу создания системы "внутреннего рынка". Но представляют ли эти случаи устойчивую тенденцию? Сложность ответа на этот вопрос заключается в том, что в действительности в NPM не существует такой вещи как стандарт, некая унитарная модель, которую нужно либо полностью применить, либо не применять вообще.

     Таким образом, количество стран, где реализуется NPM зависит от того, какие конкретно элементы мы имеем ввиду рассматривая тот или иной опыт.

     В качестве примеров подобного рода можно привести сокращение расходов или корпоратизацию (превращение департаментов муниципалитетов в самостоятельные агенства. Последний опыт является очень популярным  в настоящее время в Великобритании и Новой Зеландии, пионерах внедрения NPM и копируется некоторыми африканскими странами практически без изменений. В развивающихся странах процесс коропратизации движется чрезвычайно быстрыми темпами, даже несмотря на то обстоятельство, что практически одновременно с молотка продается множество ранее созданных государственных предприятий.

     К станам, экспериментирующим с корпоратизацией по британской модели относятся Ямайка, Сингапур, Гана, Танзания, ЮАР. Так, танзанийский вариант почти в точности повторяет британскую модель с уже созданными 12 агентствами в 1986 году и еще 60-тью, находящимися в процессе формирования.

     Некоторые страны, такие как Кения, Замбия, Малави и Зимбабве ограничиваются корпоратизацией лишь в сфере здравоохранения, что предполагает превращение больниц в самоокупаемые предприятия со своим собственным советом директоров, отделенные от министерства здравоохранения. С другой стороны, попытки применить систему контрактов в Пакистане, Индии и Боливии закончились безрезультатно.

     Что касается применение этого элемента в здравоохранении, то во многих развивающихся странах финансирование этой сферы всегда осуществлялось по остаточному принципу с огромным дефицитом, и поэтому даже попытки реорганизации не смогли сократить пропасть между доступными к распределению ресурсами и значительно перекрывающей их потребностью.

     Итак, применение корпоратизации в муниципальном управлении несомненно является показателем осуществления реформы по типу NPM. Но не всегда. Необходимо разграничивать два вида корпоратизации. И это приводит нас ко второму сформулированному ранее вопросу - наличие различных мотивов при осущетсвлении реформистских инициатив в муниципальном управлении.

     Корпоратизация реализуется для достижения большей эффективности, экономии средств и улучшения качества услуг с помощью постановки четких параметров, которые необходимо достигнуть  специальным исполнительным агеством (как в Великобритании). Также корпоратизация может осущетсвляться простоя для удобства, как средство вывезти некоторые функции органов власти из-под бюрократической рутины. В первом случае мы видим типичное применение методов NPM, второй же очень далек от этого.

     Трудно сказать, какой вариант используется чаще, но стоит отметить, что второй в некоторых случаях даже более предпочтительней в силу региональной специфики. А именно тогда, когда правительство не имеет средств для оплаты труда высококвалифицированных специалистов в некоторых сферах муниципального управления. В этом случае капитализация является скорее не средством для повышения эффективности, а способом получения дополнительной прибыли для опталы труда собственных квалифицированных кадров, чей труд, возможно, и приведет к большей эффективности, а может быть и нет.

     Теперь что касается риторики и реальных результатов. Необходимо отметить, что получение реального результата через еще один, важнейший компонент NPM,  а именно, применения принципа коллективной ответственности за конечный результат, в том числе и финансовый, чрезвычайно затруднительно, равно как и его адекватная оценка. Обещанные перед началом реформы радужные перспективы и золотые горы вполне могут не реализоваться в действительности. Но суть применения этой системы состоит в том, что она меняет сам смысл принципа управления, причем кардинальным образом. Поэтому, очевидно, что такие болезненные процессы, связанные с тотальной перестройкой могут не принести быстрого положительного эффекта.

     Именно так произошло при внедрении системы менеджмента, ориентированного на результат на Мальте, в Гане и Тринидаде.

     Предпринимались ли в ходе реформ шаги, замедляющие ее ход? Да. Одновременно в переводом ориентиров управления на принцип коэффициента полезного действия каждого работника и отдачи от денежных средств правительствами некоторых стран предпринимались меры по ограничению прав линейных руководителей по распоряжению средствами и нормами оплаты труда персонала. Свобода действий менеджеров высшего звена вызвана прежде всего тем, что основным побочным эффектом реформ явилось значительное сокращение персонала, а следовательно и необходимость большего профессионализма оставшихся работников. Кроме того, в развивающихся странах реформы проводились на фоне слабой организационной дисциплины и сложившийся неспособности осуществлять деятельность по четким правилам.  Это обстоятельство было еще более соложнено разразившимся практически во всех странах экономическим кризисом 1998 года.  Крайняя степень экономической и социальной нестабильности проявилась, пожалуй, в Замбии, где работники муниципалитетом применяли все доступные им средства для дополнительного заработка (от совместительства в коммерческих организациях  до превращения своих офисов в торговые залы.  Во многих странах все виды государственных сделок, как больших, так и малых, предусматривают взятки. Некоторые виды деятельности, такие как экономические вопросы, торговля, общественные работы часто приносят ответственным за них чиновникам неплохой побочный заработок. Проблема коррупции, длительное время  не обсуждавшиеся открыто, наконец открыто представлена обществу и борьба с ней находится на повестке дня во многих странах. Наиболее распространенные способы борьбы с ней  включают в себя, во-первых, концентрацию антикоррупционных действий в нескольких, специально выбранных небольших регионах и с применением публичного и жесткого наказания коррупционеров, а во-вторых, создание специальных комиссий, занимающихся принятием и детальным рассмотрением жалоб и заявлений граждан о фактах взяточничества.

     Еще одной реальностью, осуществляемой вне реформы NPM, является децентрализация. Это может вызвать недоумение - ведь децентрализация является одним из важнейших компонентов реформы. Да, но несколько в другом аспекте. Специалисты по NPM децентрализацией  называют процесс передачи менеджерам больше власти и больше ответственности.

     В развивающихся же странах децентрализация означает передачу части политической власти на более низкие уровни управления, в основном на избираемые местные органы власти. Эти два вида децентрализации называются соответственно "управленческой" и "политической". О "политической" децентрализации написано и сказано уже очень много. К этому практически нечего добавить, кроме как отметить, что она является в настоящее время важнейшим инструментом в проведении реформ государственного и муниципального управления во многих странах мира. Однако результаты ее применения достаточно скромны.  Местные органы власти при передачи им полномочий начинают страдать теми же недостатками, что ранее наблюдались в высших органах государственного управления.

     "Политическая" децентрализация рассматривается отдельно от практики NPM, поскольку зачастую реализуется как интегрированная часть реформы всей структуры государственной власти.

     Таким образом, можно со всей очевидность заявить, что NPM является в развивающихся странах лишь одним из многих подходов, реализуемых в ходе реформ государственной власти. Только в некоторых странах реформам по типу NPM отдается предпочтение, однако при одновременном использовании других вариантов результат часто оказывается плачевным, поскольку такие варианты часто противоречат NPM. И если мы все-таки рассматриваем NPM как доминирующую парадигму при осуществлении реформирования модели управления обществом в развитых странах, этого никак нельзя сказать о странах развивающихся.

     Также нам представляется очень важным вопрос и принципиальной применимости этой новой модели. С первого взгляда процент неудач при реализации NPM-стратегии наводит на мысль  о негативном заключении относительно эффективности ее применения. Но было бы ошибкой рассматривать этот процесс в изоляции.  Ведь всегда любые административные реформы являются весьма рискованным предприятием, будь то развитая страна или развивающиеся.

     Поэтому тот, кто пытается убедить нас в том, что стратегия NPM неприменима для развивающихся стран, может тоже самое сказать о любом другом виде административных реформ.

     Принцип, на котором должна строится оценка реформ, должен состоять не в анализе всех случаев применения NPM (в процентном соотношении велик процент неудач), а в рассмотрении результатов тех немногих случаев, когда реформа действительно удалась.

     При оценке NPM нет места догматизму и однозначности. В различных ситуациях результаты его применения диаметрально противоположны, а потому необходим детальный анализ ситуации, а затем уже принятие решения о целесообразности применения опыта в других местах.