NPM и управление образованием в России
NРМ И УПРАВЛЕНИЕ ОБРАЗОВАНИЕМ В РОССИИ
В работе секции «Образование» приняли участие депутаты и специалисты органов местного самоуправления Дальневосточного федерального округа, а также специалисты Управления образования Правительства Еврейской автономной области. Участники секции с позиции принципа субсидиарности проанализировали федеральный закон «Об образовании», в части компетенции Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в результате чего были получены следующие результаты.
В соответствии с пунктом е) ст. 72 Конституции Российской Федерации (далее РФ) общие вопросы воспитания и образования отнесены к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В связи с этим управление системой образования в России осуществляется федеральными и региональными (субъекта федерации) органами государственной власти, компетенция между которыми разграничена ст.28 и 29 ФЗ «Об образовании». Однако, поскольку услуги в области образования население страны получает не на федеральном и региональном уровне, а в конкретном муниципальном образовании, то в соответствии со ст. 31 этого же закона муниципальные образования также наделяются компетенцией по исполнению государственных полномочий в сфере образования.
Таким образом, в управлении системой образования России участвуют три уровня власти: федеральный, субъекта федерации и муниципальный. Поэтому фактически образование является предметом совместного ведения РФ, субъектов РФ и муниципальных образований страны.
Количественный анализ компетенции трех уровней власти дает следующий результат: 23 компетенции у федеральной власти (ст.28), 18 - у власти субъекта РФ (ст.29), II- у муниципального образования (ст.31). Несмотря на то, что такой анализ носит весьма формальный характер, однако он наглядно демонстрирует тенденцию в разграничении компетенции, а именно минимум компетенции на уровне местного сообщества и максимум в центре.
Вместе с тем, содержательный анализ ФЗ «Об образовании» позволил выявить достаточно большое количество предметов ведения и полномочий в сфере образования, которые остались не разграниченными. В частности, п.4, ст.39 закона гласит: «Государственная и (или) муниципальная собственность, закрепленная за образовательным учреждением, может отчуждаться собственником в порядке и на условиях, которые установлены законодательством РФ, законодательством субъекта РФ и правовыми актами органов местного самоуправления...». Отсюда следует, что «порядок и условия отчуждения государственной и (или) муниципальной собственности, закрепленной за образовательным учреждением» есть предмет совместного ведения трёх то есть могут быть отнесены к предметам совместного ведения всех трех уровней власти.
Качественный анализ компетенции трех уровней власти, установленных ст. 28,29 и 31, начался с их структуризации, в основе которой лежали: функции управленческого цикла, состав системы образования (определенный ст.8 закона) и классическое системное представление любой организации. В результате такой структуризации компетенция Российской Федерации в области образования стала выглядеть следующим образом:
1) формирование и осуществление федеральной политики в области образования, в том числе:
3) разработка и реализация федеральных и международных программ развития образования с учетом социально - экономических, демографических и других условий и особенностей, в том числе:
16) установление:
налоговых льгот, стимулирующих развитие образования;
2) правовое регулирование отношений в области образования в пределах своей компетенции (22) издание нормативных документов в пределах своей компетенции), в том числе:
-по образовательным программам:
14) установление федеральных компонентов государственных образовательных стандартов и эквивалентности документов об образовании на территории Российской Федерации, нострификация на территории Российской Федерации документов об образовании иностранных государств;
7) установление перечней профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование;
-по образовательным учреждениям:
10) разработка и утверждение типовых положений об образовательных учреждениях, в том числе:
общие вопросы:
6) установление порядка создания, реорганизации и ликвидации образовательных учреждений;
11) установление порядка лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений;
13) регулирование трудовых отношений, установление норм труда и федеральных нормативов его оплаты в образовательных учреждениях;
кадровое обеспечение:
12) установление порядка аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений и работников органов управления образованием;
16) установление:
обязательных на территории Российской Федерации минимальных размеров ставок заработной платы и должностных окладов работников образовательных учреждений, соответствующих профессионально - квалификационных групп и работников государственных органов управления образованием; образовательного ценза педагогических работников;
финансовое обеспечение:
16) установление:
q федеральных нормативов финансирования образования обучающихся, воспитанников;
q порядка финансирования образовательных учреждений; льгот различным категориям обучающихся, воспитанников образовательных учреждений и педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений, а также видов и норм материального обеспечения указанных обучающихся, воспитанников и педагогических работников;
q порядка предоставления гражданам и погашения ими личного государственного образовательного кредита;
материальное обеспечение:
16) установление:
q федеральных требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, минимальной оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений;
Обеспечение функционирования и развития системы образования:
15) ежегодное установление доли федерального дохода, направляемой на финансирование образования. Формирование федерального бюджета в части расходов на образование, федеральных фондов развития образования;
8) создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений федерального подчинения, аттестация и государственная аккредитация образовательных учреждений, создание независимой от органов управления образованием государственной системы аттестационно - диагностических центров (государственной аттестационной службы);
5) согласование назначений руководителей образовательных учреждений федерального подчинения, если иное не предусмотрено законом и типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов;
17) прямое финансирование образовательных учреждений федерального подчинения, если иной порядок не предусмотрен типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов;
23) лицензирование образовательных учреждений по программам высшего профессионального и послевузовского профессионального образования и выдача лицензии на право ведения образовательной деятельности по указанным программам.
19) организация федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических работников и работников государственных органов управления образованием;
21) установление и присвоение государственных наград и почетных званий работникам образования;
18) информационное и научно - методическое обеспечение системы образования, разработка в пределах своей компетенции примерных учебных планов и программ курсов, дисциплин, организация издания учебной литературы и производства учебных пособий. Создание единой для Российской Федерации системы информации в области образования;
4) формирование федеральных государственных органов управления образованием, а также ведомственных органов управления образованием и руководство ими, назначение руководителей этих органов;
9) организация и координация материально - технического обеспечения Федеральной программы развития образования и иных целевых федеральных программ в области образования;
20) контроль исполнения законодательства Российской Федерации в области образования и федеральных компонентов государственных образовательных стандартов;
Отсюда следует, что всю компетенцию федеральных органов власти можно сгруппировать вокруг следующих основных функций:
q формирование и осуществление федеральной политики в области образования;
q правовое регулирование отношений в области образования в пределах своей компетенции;
q обеспечение функционирования и развития системы;
q контроль исполнения законодательства Российской Федерации в области образования и федеральных компонентов государственных образовательных стандартов.
Аналогичная образом была проведена работа по структуризации компетенции субъекта РФ, установленной ст.29 федерального закона «Об образовании». В результате вся компетенция органов государственной власти субъекта РФ сгруппировалась вокруг следующих основных функций:
- осуществление федеральной политики в области образования;
- определение и осуществление политики субъекта РФ в области образования;
- правовое регулирование отношений в области образования;
- обеспечение функционирования системы;
- контроль исполнения государственных образовательных стандартов.
Компетенция органов местного самоуправления, установленная ст.31 федерального закона «Об образовании» структурировалась следующим образом:
- правовое регулирование отношений в системе образования;
- обеспечение функционирования системы образования;
- контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования.
Сравнительный анализ компетенций федеральных органов власти, органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления показывает, что политика, на основе которой функционирует система образования России, имеет две составляющие: федеральную и региональную (субъекта РФ). Федеральная политика отражается в федеральном компоненте государственного образовательного стандарта, а политика субъекта РФ - в национально-региональном компоненте. При этом Российская Федерация: разрабатывает и осуществляет федеральную политику, а субъект Российской Федерации
- осуществляет федеральную политику,
- определяет и осуществляет политику субъекта РФ в области образования.
Что же касается муниципальных образований, то они всего лишь осуществляют государственную (федеральную и субъекта РФ) в области образования, не обладая при этом полномочиями по формированию собственной муниципальной политики, направленной на удовлетворения особых специфических образовательных потребностей местных сообществ. Более того, законодатель лишил муниципальные образования даже права участия в формировании государственной политики.
Очевидно, что в этом случае органы местного самоуправления не имеют никакой возможности использовать систему образования в качестве инструмента своей социальной политики, направленной на решение особых специфических проблем местных сообществ. Вместе с тем, исторический опыт показывает, что образовательные программы могут весьма эффективно использоваться как для предупреждения негативных социальных явлений в обществе, так и в борьбе с ними, а также для поддержки и развития позитивных процессов, протекающих в местных сообществах.
Проведенный анализ показывает, что для того, чтобы система образования в России действительно могла работать в интересах общества (и в первую очередь местных сообществ), как это утверждается в первом абзаце ФЗ «Об образовании», необходимо существенно корректировать её систему управления.
Кроме того, проведенный анализ свидетельствует о том, что организация публичной власти в системе образования страны далека от принципа субсидиарности, лежащем в основе NPM.