680000, г. Хабаровск,
ул. Запарина, д. 30, оф. 120,
тел/факс (4212) 21-44-98

npolichka@mail.ru, dvncms@gmail.com

Актуальные проблемы местного самоуправления в Дальневосточном федеральном округе

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В ДАЛЬНЕВОСТОЧНОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ

     Процесс становлением местного самоуправления в России идет сложно и противоречиво. Как показали исследования, проводившиеся в течение последних трёх лет в Дальневосточном центре политического консалтинга (в настоящее время  Дальневосточный филиал Российского научного центра местного самоуправления), дело здесь не в трудностях финансово-экономического характера. Главными проблемами местной власти являются:

  • несовершенство концептуальной модели местного самоуправления, которая закреплена федеральным и региональным  законодательством и реализуется в дальневосточном регионе;  
  • отсутствие эффективных технологий
    • -по решению  вопросов местного значения,
    • -по исполнению переданных в органы местного самоуправления государственных полномочий;
  • отсутствие у населения понимания сути местного самоуправления и потребности  участвовать в его осуществлении.

НЕСОВЕРШЕНСТВО КОНЦЕПТУАЛЬНОЙ МОДЕЛИ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

     До недавнего прошлого все властные элементы (от поселкового совета с соответствующим исполкомом до Верховного Совета СССР со всеми Министерствами) были объединены в одну систему - государство. В начала 90-х годов на волне перехода от тоталитарного к гражданскому обществу в России началось построение демократического государства, одним из главных элементов которого является наличие системы местного самоуправления. Построение данной системы потребовало разделения существовавшей доселе единой государственной системы на две части:

     - государство,

- местное самоуправление.

     Суть этого процесса заключалась в том, что на уровне района, села, поселка, города было предложено часть традиционных государственных функций  перевести в разряд так называемых вопросов местного значения. При этом  населению предоставлялось право  решать вопросы местного значения самостоятельно, без «ценных указаний» свыше и, естественно, под свою ответственность.

     Для обеспечения этой деятельности новому властному институту были переданы материально-технические, финансовые и  кадровые ресурсы. В частности,

     -часть налогов назвали местными и дали право органам местного самоуправления в полном объеме оставлять их на территории муниципального образования и использовать для решения вопросов местного значения,

     -местному самоуправлению передали в собственность часть бывшего государственного имущества и право  распоряжаться им  по собственному  усмотрению.

     Несмотря на достаточно простую и ясную логику,  разграничение полномочий было сделано очень нечетко, что порождает множественность субъективных толкований компетенции и ответственности как государственных органов власти, так и органов местного самоуправления.

     Ситуация усугубляется ещё и тем, что Конституция РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предоставил федеральным и краевым органам государственной власти  право наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, то есть передавать на исполнение в органы местного самоуправления часть своих функций.  В результате реализации этого права происходит нерегулируемый процесс передачи вниз различных полномочий, в итоге чего  ни один орган власти сегодня четко не знает своих полномочий и функций.  Это, в свою очередь,  приводить к постоянным спорам об ответственности за исполнение и  финансирование той или другой функции власти.   

     В частности, проведенные в ДВЦПК исследования данной проблемы показали, что по состоянию на 1.07.1999 г. в РФ существовал 201 федеральный закон, в которых органы местного самоуправления наделялись отдельными государственными полномочиями в различных областях жизнедеятельности территорий. Данные законы и статьи, содержащие соответствующие формулировки, были собраны и структурированы по сферам. В результате получился текст общим объемом более 500 страниц, в котором фактически излагаются только постановки задач (формулировки переданных полномочий) для  органов местного самоуправления.

     Анализ практики показал, что никто из специалистов региональных  органов государственной власти и тем более главы местных администраций даже не испытывают потребности в составлении такого перечня, не подозревают о его объеме. Никто не знает и не считает стоимость переданных полномочий, а также не отражает их в бюджете. Это, в свою очередь, приводит к  тому, что

  • размеры долей федеральных и краевых налогов,
  • трансфертов,
  • субсидий и субвенций, оставляемых в муниципальных образованиях и передаваемых из федерального и региональных бюджетов в местные бюджеты, не имеют ничего общего с реальной стоимостью государственных полномочий, исполнение которых передано в органы местного самоуправления.

     В результате отсутствия необходимых ресурсов, огромная часть функций государственного управления, переданных на исполнение в органы местного самоуправления,   не исполняется  вообще. О неисполняемых функциях, как правило, вспоминают лишь в критических ситуациях, когда где-нибудь, что-нибудь «рванет». В этих случаях срочно начинаются поиски крайнего и крайними, как правило,  оказываются органы местного самоуправления, поскольку сразу находится федеральный или краевой закон, в котором соответствующее полномочие (компетенция, функция)  уже давно переданы этим органам. А про то, что под данную функцию не было передано никаких средств, уже никто в данных ситуациях  не вспоминает. Всё это порождает финансовые и организационные конфликты между органами государственной власти и местным самоуправлением.

ОТСУТСТВИЕ  ЭФФЕКТИВНЫХ  ТЕХНОЛОГИЙ   МУНИЦИПАЛЬНОГО  УПРАВЛЕНИЯ

          В соответствии со ст. 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

          

1.     

В ведении местного самоуправления находятся

-     

вопросы местного значения,

-     

а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

     Проблема технологий исполнения вопросов местного значения. Пункт 2 ст.6 определил 30  вопросов местного значения, ни по одному из которых не существует сегодня эффективных технологий.  Причины отсутствия  технологий различны. Остановимся на двух из них, наиболее значимых.

     1. Часть вопросов местного значения, определенных в п.2,  являются новыми функциями власти и никогда ранее не осуществлялись никакими  властными институтами. К числу таких вопросов относятся:

     -разработка  Уставов муниципальных образований,

     -управление муниципальной собственностью,

     -вопросы, возникшие в связи с разгосударствлением экономики и переходом на рыночные механизмы её функционирования.

     В частности, экономическая реформа определила  новую роль органов власти (в том числе местного самоуправления), новые задачи, функции и механизмы регулирования всех сфер народного хозяйства. Поэтому формулировки  ряда вопросов местного значения начинаются фразой «создание условий для +..», а именно:

     10) создание условий для жилищного и  социально-культурного строительства;

     21) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

     22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

     25) создание условий для организации зрелищных мероприятий;

     26) создание условий для развития  физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

     Анализ практики работы местных администраций  показывает, что ни депутаты представительных органов, ни специалисты местных администраций не могут наполнить адекватным содержанием словосочетание  «создание условий», а потому, продолжают работать в русле старых, традиционных для них представлений о государственном  управлении как о руководстве и контроле.  

     2. Второй причиной отсутствия  эффективных технологий является то, что часть вопросов местного значения по содержанию весьма схожи с государственными полномочиями или пересекаются с ними по ряду параметров. Это порождает огромный хаос в умах как  государственных, так и муниципальных чиновников по поводу технологий исполнения данных  вопросов и в целом по поводу разграничения полномочий между государством и местным самоуправлением. К таким вопросам относятся:

     6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

     7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

     ++

     11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

     12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

     13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации

     ++

     27) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

     28) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

     29) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

     Например, в трех федеральных законах имеются следующие взаимоисключающие формулировки по поводу системы дошкольного образования:

Конституция РФ

Федеральный закон «Об образовании»

Федеральный закон  «Об общих принципах организации местного самоуправления  в Российской Федерации»

Статья 43.

+..

2. Гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного +. образования в государственном и муниципальном образовательных учреждениях и на предприятиях.

     Статья 5. Государственные гарантии прав граждан РФ  на образование

     ++

     

     Статья 18. Дошкольное образование

     +.

     2. Государство гарантирует финансовую и материальную поддержку в воспитании детей раннего детского возраста, обеспечивает  доступность образовательных услуг дошкольного образовательного учреждения для всех слоев населения.

     Статья 6. Предметы ведения местного

     самоуправления

     +..

     2. К вопросам местного значения относятся:

     +.

     6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений  дошкольного + образования;

     Как видно из таблицы, все формулировки разные и противоречат друг другу, к тому же ни один из законов не дает ответа на вопросы:

     Что такое «финансовая и материальная поддержка в воспитании детей раннего возраста»?

Что означает «организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного образования» как вопрос местного значения?

Кто исполняет в муниципальных образованиях государственные гарантии в области дошкольного образования?

     Это, однако,  не смущает региональные и местные органы власти, и они заполняют правовой вакуум  тем,  что имеется под рукой. В частности, вопрос о размерах финансовой поддержки семьи в воспитании детей решается с помощью  Постановления Верховного Совета РФ от 06.03.92 № 2464-1 «Об упорядочении платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях и о финансовой поддержке системы этих учреждений». В соответствии с данным Постановлением размер платы, взимаемой с родителей за содержание ребенка в детском саду,  не может превышать более 20%. Эта цифра и служит сегодня основой для определения бюджетных средств  на содержание  системы дошкольного образования. Следовательно, можно  предположить, что

     финансовая и материальная поддержка в воспитании детей раннего возраста как государственная гарантия в области дошкольного образования представляет собой  оплату за счет средств государственного бюджета 80% стоимости содержания ребенка  в дошкольном учреждении.

     Именно предположить, поскольку в явном виде об этом нигде не сказано. Насколько правомерно такое предположение? Ответ на этот вопрос весьма не прост по ряду причин.

     Во-первых,  упоминавшееся выше Постановление ВС РФ принято раньше ФЗ «Об образовании». К тому же в преамбуле этого Постановления говорится, что оно принято во исполнение статей 7, 44, 45 Закона РФ «О местном самоуправлении», который вступил в силу в 1991г. Однако в 1995г. был принят новый ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который отменил ст.7, 44 и  45 предыдущего закона о местном самоуправлении! Таким образом, расчет бюджетных средств на содержание системы дошкольного образования основывается сегодня на документе, который сам не имеет правовой основы.

     Во-вторых, в Постановлении нет дифференциации по видам дошкольных учреждений. В то же самое время спектр видов дошкольных учреждений сегодня достаточно велик. Они отличаются временем пребывания детей (9, 10, 12 часов, круглосуточные), направленностью (общеразвивающее, компенсирующее, с приоритетным осуществлением различных программ оздоровительного и образовательного характера и т.д.). Очевидно, что стоимость содержания детей в таких учреждениях может существенно различаться, а, следовательно, и расход бюджетных средств на содержание детей в разных дошкольных учреждениях также будет различным.

     В-третьих, в Постановлении нет дифференциации детей по социальным группам и уровню развития. Традиционно во всех государственных программах выделяются дети из малообеспеченных и  многодетных семей. ФЗ «Об образовании» в ст.5 «Государственные гарантии прав граждан РФ в области образования» особое внимание уделил другим категориям: нуждающиеся в социальной помощи, с отклонением в развитии, проявившие выдающиеся способности. Очевидно, что так же, как и в предыдущем случае,   расходы бюджетных средств на содержание этих детей  будут различными.

     Проблема технологий исполнения государственных полномочий. Данная технологическая проблема связана

     -с неисполнением региональными органами власти установленных ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» правовых основ наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями,

     -с отсутствием организационно-технологических механизмов такого наделения.

     

     1. В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации»:

     -наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых материальных и финансовых средств,

     -в доходной и расходной частях местных бюджетов осуществление  государственных полномочий должно отражаться  отдельными строками.

     Несмотря на наличие этих норм, ни одна из них не исполняется ни в одном муниципальном образовании.  

     

     2. Уже достаточно длительное время в Государственной Думе рассматривается, но до сих пор не принят,  ФЗ «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», который переводит на уровень тактических решений правовой механизм, описанный выше.

     

     Очевидно, что технология и организационно-правовые  механизмы реализации государственных полномочий будут существенно отличаться от решения вопросов местного значения.

     ОТСУТСТВИЕ У НАСЕЛЕНИЯ ПОНИМАНИЯ СУТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПОТРЕБНОСТИ УЧАСТВОВАТЬ В ЕГО ОСУЩЕСТВЛЕНИИ

     В ходе практической  работы с депутатами и сотрудниками  местных администраций, бесед с населением муниципальных образований выявилась огромная проблема, которая либо не осознана, либо просто замалчивается. Дело в том, что большинство населения и даже высшие чины местного самоуправления не понимают сути новой власти. У населения отсутствует потребность участия в осуществлении местного самоуправления, как самостоятельной и под свою ответственность деятельности по решению вопросов местного значения.  

     Причиной тому являются старые представления о власти как элементе государства, которое научит, вылечит, обеспечит культурный досуг, предоставит жильё, благоустроит территорию и т.д.  Большинство населения в глубинке живет ностальгическими воспоминаниями о том, старом государстве, которое  решало все проблемы. А теперь вдруг предлагается решать большинство вопросов обеспечения жизнедеятельности самому населению. Почему? Зачем? Этого не понимает никто. Никому не нужна ни самостоятельность, ни тем более ответственность.

     Аналогичное непонимание сути местного самоуправления, наблюдается и в региональных органах государственной власти субъектов федерации. Законодательные органы считают своим долгом как можно быстрее разработать нормативно-правовую базу и массово внедрить местное самоуправление. В результате такой спешки, на свет появились весьма несовершенные региональные законы о местном самоуправления, которые нуждаются в серьёзной корректировке.

     Исполнительные органы наоборот всячески стараются не выпустить из своих рук власть в территориях. Для исполнительных органов краев и областей, в большинстве своем,  власть в районах, поселках и селах только называться стала по-новому. По сути же она полностью, как и прежде, зависит от краевых органов, а потому ей можно приказывать, её интересы можно игнорировать, её можно проверять когда угодно и сколько угодно по любому вопросу.

Выводы:

     В соответствии с теорией управления организацией основой для разработки организационной структуры любой организации являются

  • цели (задачи, полномочия, компетенция) организации,
  • технология достижения (осуществления)  целей (задач, полномочий, компетенции) организации.

     Отсюда следует, что без решения проблем, описанных выше, любая организационная перестройка  органов местного самоуправления обречена на неуспех.

     Заметим, что варианты решения указанных выше проблем имеются и реализуются в некоторых муниципальных образованиях, в том числе  дальневосточного региона. Как показала практика, для реализации данных решений необходимо желание и политическая воля руководителей органов местного самоуправления, в первую очередь главы муниципального образования.