«Субсидиарное государство» и система здравоохранения в России
«Субсидиарное государство» и система здравоохранения в России
В работе секции «Здравоохранение» приняли участие депутаты и специалисты органов местного самоуправления Дальневосточного федерального округа. Участники секции с позиции принципа субсидиарности проанализировали федеральный закон «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан», в части компетенции Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Это позволило получить следующие результаты.
Реализацией государственной политики в области здравоохранения и управление системой здравоохранения в России осуществляется федеральными и региональными (субъекта федерации) органами государственной власти, компетенция между которыми разграничена ст.5 и 7 Закона РФ «Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан». В соответствии со ст. 8 Закона, муниципальные образования также наделяются компетенцией по исполнению государственных полномочий в сфере здравоохранения. Количественный анализ разграничения компетенций между разными уровнями власти дает следующий результат: 21 компетенция у федеральной власти (ст.5), 16 - у власти субъекта РФ (ст.7), 12 - у муниципальных образований (ст.8).
При этом в других статьях Закона прямо или косвенно определено ещё 51 полномочие. Они распределены следующим образом: федеральный уровень -19, уровень субъекта федерации- 0, муниципальный уровень-2, полномочия по совместному ведению трех уровней - 22 и 8 полномочий двух уровней. Таким образом, общее число полномочий становится равным 100. Результаты проведенного анализа можно представить в виде формулы
40Ф+16С+12М+32СВ(22ФСМ+9ФС+1ФМ). (1)
Здесь : Ф - полномочия федерации; С - полномочия субъекта Российской Федерации; М - полномочия муниципальных образований ; СВ - полномочия совместного ведения; ФСМ - полномочия федерального уровня, уровня субъекта РФ и МСУ; ФС - полномочия федерального уровня и уровня субъекта РФ; ФМ - полномочия уровня субъекта РФ и МСУ.
В ходе работы участниками секции был предложен другой вариант перераспределение полномочий по уровням власти. Поэтому формула (1) приняла следующий вид
34Ф+2С+8М+56СВ(38ФСМ+9ФС+8СМ+1ФМ),
что позволяет повысить значимость уровня местного самоуправления на 20% .
Качественный анализ компетенции, осуществлявшийся с позиции теории управления, показал, что компетенцию Российской Федерации в области здравоохранения можно сгруппировать вокруг следующих основных функций:
q формирование и осуществление федеральной политики в области здравоохранения;
q правовое регулирование отношений в области здравоохранения в пределах своей компетенции;
q обеспечение функционирования и развития системы;
q контроль исполнения законодательства Российской Федерации в области здравоохранения и федеральных компонентов государственных стандартов охраны здоровья.
Аналогичная структуризация компетенции субъекта РФ, установленной ст.7 закона, показала, что компетенцию субъекта Российской Федерации можно сгруппировать вокруг следующих основных функций:
q осуществление федеральной политики в области здравоохранения;
q определение и осуществление политики субъекта РФ в области здравоохранения;
q правовое регулирование отношений в области здравоохранения;
q обеспечение функционирования системы;
q контроль исполнения государственных стандартов в сфере здравоохранения.
Что же касается компетенции органов местного самоуправления, то может быть структурирована вокруг следующих основных функций:
q правовое регулирование отношений в системе здравоохранения;
q обеспечение функционирования системы здравоохранения;
q контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления здравоохранением, лечебных учреждений в целях осуществления государственной политики в области здравоохранения.
Сравнительный анализ компетенций Российской Федерации, субъектов РФ и органов МСУ показывает, что политика, на основе которой функционирует система здравоохранения, имеет две составляющие: федеральную и региональную. При этом федерация: разрабатывает и осуществляет федеральную политику; субъект федерации: осуществляет федеральную политику; определяет и осуществляет политику субъекта РФ в области здравоохранения.
Что же касается муниципальных образований, то органы МСУ осуществляют государственную (федеральную и субъекта РФ) в области здравоохранения, не обладая при этом полномочиями по формированию собственной муниципальной политики, направленной на удовлетворения особых специфических потребностей местных сообществ в сфере здравоохранения.
Вместе с тем, в последнее время состояние здоровья россиян ухудшается, а существующая лечебно-профилактическая система оказывается неэффективной. Недостатком государственной и муниципальной систем управления здравоохранением является их тяжеловесность, невозможность оперативно реагировать на изменения в обществе и потребности граждан, отсутствие партнерских отношений с населением. При этом ощущается дефицит программ, ориентированных на повышение уровня здоровья, предупреждение заболеваний и своевременную помощь при начальных их признаках.
Однако, по данным Всемирной Организации Здравоохранения среди факторов, определяющих здоровье населения, влияние уровня медицинского обслуживания составляет лишь 10%, в то время как окружающей среды - 20%, наследственности - 20%, а образа жизни - 50%. Это подчеркивает необходимость смещения приоритетов в сторону профилактики заболеваний, выявляет роль социальных условий в формировании уровня здоровья населения и определяет возможности местного самоуправления в данной сфере. К факторам риска сегодня относятся: психоэмоциональный стресс, курение, низкий образовательный уровень, гиподинамия, нерациональное питание и, др. Отсюда, высокая смертность населения объясняется массовой психоэмоциональной дизадаптацией к возникшим неблагоприятным социально-экономическим и политическим изменениям.
Всё это усиливает необходимость корректировки государственной политики в области здравоохранения в сторону привлечения населения и некоммерческих организаций (НКО) к решению социальных проблем. По всей очевидности, требуется создавать благоприятные условия для реализации творческих способностей и инициативы граждан, а именно:
- задействовать потенциал населения для создания специализированных НКО, функционирующих, по преимуществу, на собственной основе, - прежде всего медицинских потребительских кооперативов и клубов граждан;
- развивать сеть оздоровительных комплексов за счет всех источников финансирования;
- привлекать различные организации на конкурсной основе, включая НКО, фонды для реализации программ, нацеленных на улучшение образа жизни, экологии, на повышение уровня здоровья;
- развивать благотворительность;
-развивать систему добровольного медицинского страхования;
-осуществлять сотрудничество с ведомственными организациями и лечебно-профилактическими учреждениями других муниципальных образований (МО) на договорной основе;
- вести пропаганду здорового образа жизни в средствах массовой информации;
-привлекать к решению вопросов оздоровления населения большего числа частнопрактикующих врачей и их объединений, в том числе кооперативных.
На основании изложенного очевидно, что управление системой здравоохранения в стране пока что далеко от модели субсидиарного государства. Выход из создавшегося положения видится в усилении роли ведомственной медицины и приобщении населения к совершенствованию системы здравоохранения. В результате проведенной работы были получены следующие выводы.
Во-первых, требуется создание принципиально иных программ по оздоровлению населения, повышения его жизнеспособности.
Во-вторых, следует выработать пути приобщения населения к совершенствованию системы здравоохранения в стране.
В-третьих, необходимо существенное перераспределение полномочий между разными уровнями власти в сторону предоставления существенно больших полномочий в сфере здравоохранения муниципальным образованиям.