680000, г. Хабаровск,
ул. Запарина, д. 30, оф. 120,
тел/факс (4212) 21-44-98

npolichka@mail.ru, dvncms@gmail.com

Занятость и социальное обслуживание населения России в контексте NPM

Занятость и социальное обслуживание населения России в контексте NPM

     В работе секции «Занятость и социальное обслуживание» приняли участие специалисты административных  и представительных органов муниципальных образований Дальневосточного федерального округа. Участники  секции проанализировали федеральные законы: «О занятости населения в РФ»  и «Об основах социального обслуживания населения в РФ».  В результате этой работы было получена конструктивная модель двух законов с точки зрения количественного отнесения компетенций по уровням ответственности.

     Анализ показал, что закон «О занятости в РФ» имеет следующую структуру:

     42=20Ф+9С+1М+12 СВ(3ФСМ+3ФС+6СМ).

     Здесь общее количество компетенций - 42; компетенций Российской Федерации -20; компетенций субъектов Российской Федерации - 9; на уровне местного самоуправления - 1; функций совместного ведения -12 (отнесенных к совместному ведению Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления - 3; к уровням федерации и субъектов -3).

     Анализ количественной структуры распределения функций по уровням управления в законе  «Об основах социального обслуживания населения в РФ» выявил те же закономерности, а именно: гипертрофию компетенций на федеральном уровне, наличие значительного числа нераспределенных полномочий совместного ведения, отсутствие нормативных компетенций (вообще нет компетенций!) у местного самоуправления. Итоги анализа распределения компетенций выглядят следующим образом

     20=12Ф+3С+5СВ(2ФСМ+3ФС).

     Здесь общее количество компетенций -  20; на федеральном уровене -12; на  уровне субъекта РФ -3; у органов местного самоуправления компетенций - нет; в совместном ведении находятся 5 компетенций (в полномочиях всех уровней власти -2 (ФСМ) и 3 федерально-субъектных (ФС)).

     Участники работы секции пришли к следующим выводам по итогам анализа законов и их обсуждения:

     1. Установленная законами модель распределения компетенций между уровнями власти нерациональна, так как создает неустойчивую управленческую конструкцию, с гипертрофией роли государства (особенно федерального уровня) и ничтожным числом компетенций на уровне максимально приближенном к объекту управления - МСУ.

2. Нормативная конструкция  нереалистична, так как осуществление большинства компетенций просто невозможно на закрепленном за ней уровне управления. На практике это противоречие разрешается за счет передачи государственных компетенций муниципальным органам, зачастую без соответствующего финансового обеспечения. Это приводит к фактическому превращению муниципальных органов в структуры государственного управления, а не органы самоуправления граждан. Отсутствие же адекватного финансирования приводит к  дотированию государства со стороны местных сообществ, так как дефицит покрывается за счет собственных источников в ущерб решению вопросов местного значения. В целом такая практика приводит к деградации местного самоуправления, к произвольному и  избирательному выполнению требований закона.

3. Значительная доля компетенций совместного ведения является индикатором низкого качества законов, так как создает поле для переплетения компетенций и ответственности. Это приводит на практике к путанице и противоречиям в решениях различных уровней, что не позволяет создать стройную систему общественного управления  («стройное государство») и  реализовать эффективную политику в соответствующих сферах. Кроме того, возможно и полное бездействие всех уровней управления в реализации компетенций совместного ведения, так как ответственность практически коллективная (русская пословица говорит в таких случаях: «У семи нянек дитя без глаза!»).

     На этапе качественного анализа все компетенции были классифицированы по двум параметрам:

     1) по содержанию компетенции: прямого исполнения; регулирующие; контрольные; компенсирующие.

     2) по интенсивности деятельности по их осуществлению: текущие (постоянно осуществляемые); периодические; разовые; «спящие» (осуществление которых наступает при определенных условиях).

     Проведенный  качественный анализ компетенций  и обсуждение итогов работы групп позволило сделать следующие выводы:

     q Подтверждены выводы о невозможности реального функционирования конструкции, где значительное число компетенций сконцентрировано на уровне центрального государственного управления, особенно если это постоянно осуществляемые функции прямого исполнения, которые требуют коммуникаций с объектом управления (получателем услуг).

     q Недостатком обоих законов является отсутствие механизма реализации и контроля за исполнением требований закона.  Это проявилось практически в полном отсутствии контрольных компетенций, что противоречит основам управления и придает нормативным актам декларативный характер. Указанное несовершенство законов не позволяет прямого их использования и вызывает к жизни подзаконные регламентирующие документы, которые в силу их ведомственного характера не всегда доступны населению и не являются результатом общественного консенсуса, что вызывает недовольство  различных социальных групп.

     q Конструкция законов закладывает потенциальную возможность органам местного самоуправления отказаться от выполнения неправомерно возложенных на них государственных полномочий (так как законы практически не наделяют компетенциями муниципальные органы), что создаст серьезную проблему с их реализацией, так как таковая возможна только на уровне муниципальных образований, где  находятся ее адресаты.

     В проектирующей части работы секции, руководствуясь принципом субсидиарности, участники пытались предложить другую модель разграничения компетенций по уровням управления, по возможности избегая выявленных на предыдущем этапе недостатков. В процессе групповой работы ее участники решали следующие задачи:

     -проводили инвентаризацию функций и полномочий на предмет их необходимости для осуществления заявленных в законах целей;

     -определяли оптимальный уровень управления для осуществления компетенций, при этом оптимальным признавался уровень, отвечающий следующим условиям:

     1) максимальная заинтересованность в осуществлении данной компетенции (потребность в реализации этой компетенции);

     2) возможность полного осуществления всех функций и полномочий на данном уровне;

     3) максимальная приближенность компетенции к прямым получателям данной социальной услуги.

     -стремились закрепить осуществление компетенции только за одним уровнем управления, избегая совместного ведения;

     -определяли перечень дополнительных функций, необходимых для эффективного осуществления целей закона.

     В результате группы предложили новые модели разграничения компетенций по уровням управления, которые имели принципиально отличную структуру от закрепленных в действующих законах моделей.

     По мнению участников группы, работавшей над законом «О занятости», более оптимальной была бы следующее распределение  компетенций между разными уровнями власти

     39=4Ф+3С+32М

     Здесь общее число компетенций -39; на федеральном уровне -4; на уровне субъекта федерации -3; на  муниципальном уровне -32. В число 39 функций включены несколько дополнительных контрольных функций, за счет сокращения «ненужных» компетенций. Текущие функции прямого исполнения было предложено передать муниципальным органам (вместе с финансовыми источниками для их осуществления), где существует максимальная заинтересованность в увеличении занятости населения. Регулирующие функции было предложено передать субъектам федерации, а регламентирующие и контрольные закрепить за федеральными структурами.

     Практически к тем же  результатам и выводам пришла в своей работе группа, осуществлявшая моделирование разграничения компетенций в сфере социального обслуживания. Предложенная группой структура так же характеризовалась большой устойчивостью, но предполагала более равномерное распределение компетенций из-за необходимости осуществления на федеральном уровне функций регламентации условий и стандартов социального обслуживания. Предложенная этой группой структура выглядит следующим образом

     19=7Ф+4С+8М.

     Здесь общее количество компетенций -19; на федеральном уровне -7; на уровне субъекта -4; на муниципальном уровне - 8.

     Подводя итоги работы секции, участники выразили глубокое удовлетворение проделанной работой, высоко оценили полезность полученной методики и опыта ее применения для оптимизации  деятельности в реальной практике осуществления муниципального управления, согласились с эффективностью принципов NPM для осуществления местного самоуправления, подчеркнули заинтересованность в получении дополнительной информации о новой модели общественного управления NPM.