Хачатурян Б.Г.
Доцент кафедры государственно-правовых дисциплин
Дальневосточной академии государственной службы,
кандидат исторических наук

ЧТО ТАКОЕ  МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ:
сравнительный анализ российского и зарубежного понятий

     В результате проводимых реформ в России, в какой уже раз произошла коренная ломка основ всей жизни её граждан. Прежде всего, преобразования изменили общественно-политический строй и экономический уклад. И как результат в начале XXI века российская государственность вновь переживает период поиска новых форм своего устройства, которые должны воплощать в себе сочетания принципов централизма и децентрализации. В этой связи особое значение имеет организация местного самоуправления.

     Идея  углубленной  децентрализации,  обеспечивающей  участие населения в решении местных (локальных) проблем, давно реализуется в мировой практике. В федеративных (как и в унитарных) государствах местное  самоуправление,  противопоставляемое  власти  центрального (федеративного)   правительства,   обычно   воплощается   на   уровне государственно-территориального образования - члена федерации и внутри него (то есть предполагает наличие законодательной автономии субъектов федерации, своего бюджета и собственности; самостоятельность в организации системы органов государственной власти на своей территории также рассматривается как особая форма местного самоуправления).

     _________________________

     В зарубежных нормативных правовых актах зачастую термин «местное самоуправление» не употребляется. Здесь, говоря о системе отношений, которые мы описываем, используют понятия «местное управление», «местная (территориальная) общность», «местное правительство» и так далее, что на наш взгляд не отвечает требованиям Европейской хартии местного самоуправления.

     Хотя отношения между федерацией и ее субъектами, с одной стороны. субъектом федерации и соответствующими территориальными единицами - с другой строятся на различных принципах (в первом случае речь идет о принципах федерализма; во втором - о принципах, характерных для унитарного государства децентрализованного типа), общим для них, однако, является то, что уровень субъектов федерации и уровень местного управления в пределах своих полномочий включены и функционируют в рамках единой исполнительной вертикали, обеспечивая тем самым единство государства.

     Иную модель закрепляет ныне действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».   В нем явно просматриваются

     _________________________

     Федеральный закон от 12 августа 1995 г. (в ред. от 17.03.97 и 4.08.2000) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». //СЗ РФ 1995. № 35. Ст. 3506; СЗ РФ - 1997.- № 12. - Ст. 1378; СЗ РФ. - 2000. №32. - Ст. 3330 Далее Федеральный закон.

     -во-первых, тенденция перераспределения полномочий по регулированию местного самоуправления в сторону федеральных властей,

     -во-вторых, четко провозглашается вывод самоуправления из системы государственной власти вообще, а значит из системы исполнительной власти, в частности,

     -в-третьих, укрепляется противоречивое состояние, ослабляющее «среднее звено» - субъекты Федерации, а ведь именно они вправе и обязаны (по Конституции) создавать условия для организации самоуправления.

     Подобное положение пагубно сказывается на управляемости российской экономики. Выводя местное самоуправление за пределы единой исполнительной вертикали, оно придает ему (местному самоуправлению)скорее общественный, нежели властный характер. Такая установка была явно поспешной, если не сказать утопичной, вызванной желанием поскорее отказаться от наследства административно-командной системы.

     Полученное субъектами право законодательного регулирования отдельных вопросов местного самоуправления на практике столкнулось с недопониманием отдельными депутатами представительных органов, чиновниками исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления важности данной проблемы, связанной с незнанием истории и основ российского местного самоуправления. В результате зачастую принимаются нормативные правовые акты, которые полны противоречий, не подкреплены материальными ресурсами, что приводит, нередко, к путанице при осуществлении управленческих функций. Наиболее наглядный пример искажение задачи поставленной Президентом Российской Федерации на первом заседании Комиссии при Президенте Р.Ф. по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления с участием полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и членов президиума Госсовета и в Указе №741 от 26 июня 2001 года прозвучавшая как необходимость разграничить «предметы ведения и полномочия между федеральными органами власти, органалш государственной власти и органами местного самоуправления». На местах эта задача трансформировалась в «разграничение полномочий между уровнями власти в России» .

     _________________________

     Материалы заседании Комиссии при Президенте Р.Ф. по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления с участием полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и членов президиума Госсовета. - М. Известия. 2001. 4. Указ Президента Российской Федерации №741 от 26 июня 2001 г «О комиссии при президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. //Местное самоуправление на российском Дальнем Востоке № 1(5). - Хабаровск. 2001. См. к примеру: Колядин А.М., Дуринцына Р.Ф. Некоторые предложения по разграничению полномочий между уровнями власти в России. //Местное самоуправление на российском Дальнем Востоке» № 1(5). - Хабаровск. 2001.

     В связи с тем, что процесс становления местного самоуправления в России не закончен, а полученный в последнее десятилетие XX века муниципальными образованиями опыт их формирования позволяет провести соответствующий анализ правовых проблем организации местного самоуправления считаем, что каждый, кто берется за правовую регуляцию местного самоуправления должен познакомится с историей становления и развития местного самоуправления, как в мире, так и в России , разобраться с основными терминами муниципального права, такими как понятие, система, предметы ведения местного самоуправления. Данная работа и посвящена этой проблематике.

     _________________________

     Вопросам организации местного самоуправления на Дальнем Востоке посвящена работа Б.Г. Хачатуряна «Организация местного самоуправления на российском Дальнем Востоке (историко-правовой аспект)». - Хабаровск: ДВФ РНЦГМУ, 2001.

Понятие местного самоуправления

     Для понимания местного самоуправления необходимо прояснить две позиции. Во-первых, идеологию власти на местном уровне, и, во-вторых, полномочия местного самоуправления.

     Под идеологией власти на местом уровне автор понимает сущность и природу местного самоуправления.

     Несмотря на значительный исторический период своего развития, российское местное самоуправление не имеет четко определенных понятий. Подтверждением  тому  является  большое  количество  публикаций объясняющих сущность местного самоуправления. В то же время юридически грамотное определение местного самоуправления имеет принципиальное и ключевое значение для определение всего российского нормативного правового поля связанного с вопросами местного значения.

     _________________________

     7. См., напр.: Фадеев В.И. Муниципальное право России. Учебник. - М., 1994. С 17-21; Гарантии прав местного самоуправления. - М., 1994. С. 12-15; Лаптева Л.Е. Об истории земских учреждений в России. //Государство и право. 1993. № 8. С. 124-125; Шугрина ЕС Местное самоуправление: понятие и содержание. //Право и рынок. Барнаул, 1994. - С. 29-30.

     Осмысление   роли   местного   самоуправления   происходит   в противоборстве трех главных подходов. В основе первого лежит так называемая «общественная» (или «хозяйственная») теория, которая видит «сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами  заведования  одними  только  государственными  делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы».

     _________________________

     Коркунов Н.М. Русское государство и право. СПб., 1909. Т. 2. С. 489

     Большое распространение получила так называемая «юридическая» теория, по которой органы самоуправления не являются органами государства, но государство уступает им в полном объеме выполнение ряда второстепенных функций, признавая тем самым их независимость и неприкосновенность, осуществляемых не бюрократами, а выборными от местного населения.

     Сторонники «государственной» теории рассматривают местное самоуправление как часть государства. Всякое управление публичного характера, с их точки зрения, есть дело государственное. Происходит не обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям.

     Отдельными российскими юристами конца XX столетия отмечается, что природа современного местного самоуправления не может быть однозначно определена, так как затруднительно четко выделить собственно местные дела,  отличные от государственных.  То  есть  местное самоуправление   одновременно   содержит  в   себе   элементы   как государственного, так и общественного образования. На наш взгляд это несколько не верно, и наглядно отражает путаницу в умах российских государствоведов в отношении понятия местного самоуправления, его идеологии. А ответ на поставленный вопрос мы найдем в международных документах.

     _________________________

     См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебное пособие. - Новосибирск: Изд-во Новосиб. ун-та, 1995. С. 10.

     Так, результатом многолетней работы по организации местного самоуправления в XX веке в европейских государствах стало принятие в 1985 году в форме конвенции Европейской хартии местного самоуправления. Хартия обобщила европейский и мировой опыт, восполнила пробелы в нормативах в определении и защиты прав местных органов власти, которые ближе всего к населению, и в предоставлении населению возможности активного участия в принятии решений, затрагивающих его повседневную жизнь.

     Так как Хартия была выполнена на английском и французском языках то в СССР и РСФСР до 1998 года использовался текст так называемой «русской версии».

     _________________________

     Серия Европейских договоров № 122. Европейская Хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов 15В № 92-871-0804-8. Май. 1990. //Местное самоуправление в зарубежных странах (информационный обзор). Под общей редакцией Н.П. Медведева и др.-М.: Юридическая литература, 1994.  

     Этот документ определил три главных юридических элемента, которые важны в практическом отношении (позволяющим дать определение местного самоуправления) - природу, предмет и субъект местного самоуправления.   Хартия   устанавливает,   что   природу   местного самоуправления составляет право граждан участвовать в управлении государственными делами (преамбула, абзац 5). Под субъектом местного самоуправления здесь понимаются органы местного самоуправления, которые являются одной из главных основ любого демократического строя (преамбула, абзац 4), созданы демократическим путем, имеют широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка её осуществления и необходимых для этого средств (преамбула, 9 абзац). Под предметом - право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею (п. 1 ст. 3). Исходя из этого, определялось, и понятие местного самоуправления как «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования».

     _________________________

     Там же. -С. 71-78

     Несколько иное положение в определении сущности местного самоуправления в российском законодательстве. Так 6 июля 1991 года был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». В ст. 1 определялось, что «местное (территориальное) самоуправление в РФ - система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РФ и законов РФ, конституций и законов республик в составе РФ)).

     _________________________

     12. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991 № 29. Ст. 1010.

     В ст. 2 определялась система местного самоуправления, которая включала в себя:

     - механизм   осуществления   местного   самоуправления:   через представительный орган власти - местные Советы народных депутатов, соответствующие органы управления - местную администрацию, местный референдум, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной  демократии,  а также  органы  территориального общественного самоуправления населения.

     - территорию осуществления местного самоуправления - районы, города, районы в городах, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты, порядок образования упразднения, объединения установления их границ и возможность им объединяться в ассоциации.

     В декабре 1993 года на всероссийском референдуме была принята новая Конституция Российской Федерации, статья 130 которой определила, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения» (курсив наш, - Б.X.). Статья 132 дополняла, что «органы местного самоуправления    могут    наделяться    законом    отдельными государственными полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств».

     _________________________

     Конституция Российской Федерации. - М.: Известия, 1993

     В октябре 1994 г. в Санкт-Петербурге Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств приняла Декларацию «О принципах местного самоуправления в Государствах Содружества». Статья 1 данной Декларации устанавливает, что «под местным   самоуправлением   понимается   система   организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства». Какого либо определения «системы» здесь уже не дается.

     _________________________

     Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств. 1995. № 6. С. 85-89.

     В 1995 году Федеральным Собранием Российской Федерации был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Пункт 1 ст. 2 определяет, что местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

     То есть российский законодатель, как об этом говорит Е.С. Шугрина не определил природу местного самоуправления. Субъектом определил .местное население, предметом - самостоятельную и под свою ответственность деятельность лгестного населения по решению вопросов местного значения.

     _________________________

     Европейская хартия местного самоуправления. (Официальный русский текст) //СЗРФ. - 1998. № 15. Ст. 1695.

     11 апреля 1998 года, т.е. спустя двенадцать лет после принятия Европейской хартии местного самоуправления, она была ратифицирована Федеральным Собранием Российской Федерации, и 1 сентября 1998 г. Хартия вступила в силу на территории Российской Федерации. Официальный перевод документа несколько отличается от названой выше «русской версии». Здесь под местным самоуправлением «понимается право и   реальная   способность   органов   местного   самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (курсив наш, - Б.X.). И хотя вызывает недоумение различный перевод в официальном русском тексте Европейской хартии одной и той же французской фразы «des affaires publigues» с французского на русский язык, в первом случае в 4 абзаце преамбулы как «государственные

     _________________________

     16. Федеральный закон от 11.04.98. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» //СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695. 17. См. сноску 16.

     дела», а в ст. 3 как «публичные дела» для нас остается главным то, что европейский законодатель приоритет в способности и ответственности за дела возлагает на органы местного самоуправления, а российский законодатель на население муниципального образования.

     Надо сказать, что данное российское «заблуждение» имеет свои научные корни. Так комментируя Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» авторский коллектив под руководством Ю.А. Тихомирова на стр. 11 прямо пишет, что возложение ответственности за муниципальные дела на органы местного самоуправления   искажает   демократическую    природу   местного самоуправления и противоречит содержанию ст. 130 Конституции Российской Федерации .

     _________________________

     Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор - доктор юридических наук, проф. К).А. Тихомиров. - М. НОРМА-ИНФРА*М, 1999. С. II; см. также Бородкин Ф.М. Возможно ли местное самоуправление в России наших дней? Местное самоуправление и ценности населения Новосибирск, 1995. (На правах рукописи).

     В конце концов, такая расстановка акцентов приводит к тому, что государство, под предлогом приближения управленческой деятельности к конкретному человеку, перекладывает свою ответственность за выполнение отдельных  государственных  функций  (определенных  Конституцией Российской Федерации), на плечи жителей муниципальных образований. Так записав в статье 43 Конституции Российской Федерации положение о государственных гарантиях в сфере образования, здесь же в пункте «е» статьи 72 делит эту ответственность с субъектами Федерации установив, что вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации . И у же в абзаце 6 пункта 2 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования находится в ведении местного самоуправления. Предварительно передав все эти учреждения муниципалитетам.

     _________________________

     И как результат финансирование образования осуществляется субъектами Федерации. Что из этого получилось прекрасно видно на судьбах сельских школ, которые из-за своей «нерентабельности» повсеместно закрываются. См.: Обнуление Нолишек //Общая газета. - 2001. № 3(389). 18-24 января.