Н. ПОЛИЧКА
ДИРЕКТОР ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО
НАУЧНОГО ЦЕНТРА
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ,
ДОКТОР ПЕДАГОГИЧЕСКИХ НАУК

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ОРГАНАМИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕДАННЫХ
НА ИСПОЛНЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ

ВВЕДЕНИЕ

     Конституция РФ определила Россию, как демократическое, федеративное, правовое государство. Впервые в истории Российского государства на конституционном уровне осуществилось разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением самостоятельности органов каждой из них (ст. 10). Согласно концепции конституционного развития Российской государственности система государственной власти подкрепляется местным самоуправлением, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).  

     Вместе с тем федеративное устройство предполагает единство системы власти, способной обеспечить государственную целостность на основе разграничения предметов ведения и полномочий между ее уровнями (ст. 5).  Это, в свою очередь, ставит задачу организации эффективного  взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления по реализации полномочий установленных федеральным и региональным законодательством.  Основными направлениями взаимодействия государства и местного самоуправления сегодня являются:

     -обеспечение гарантий прав граждан на осуществление местного самоуправления;

     -правовое регулирование организации и деятельности его органов и контроль за исполнением законности;

     - государственная поддержка местного самоуправления;  

     - наделение органов местного самоуправления отдельными государственными  полномочиями.

     Последнее, как показывает анализ практики, является наиболее конфликтным полем. Это приводит к большим проблемам в деятельности органов местного самоуправления.  В подтверждение сказанному приведем слова В.В.Путина из его Послания Федеральному собранию: «Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации в малой степени согласованы как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг с другом. Одна из причин - нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также - неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления.

     В этой связи надо законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов "местного значения". Часть из них пересекается с задачами, которые выполняются федеральными и региональными органами государственной власти. Другие - требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно реализованы только при содействии субъектов, а иногда - и при прямой поддержке Федерации».

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ НАДЕЛЕНИЯ
ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ

     Проводимая в Российской Федерации конституционная реформа во многом изменила существовавшие ранее приоритеты строительства Российской государственности. Это затронуло и основные направления формирования системы органов государственной власти и местного самоуправления, которые, в той или иной мере, испытывают трудности переходного периода, объективно сопровождающегося поиском оптимальных путей демократического обновления российского общества. Анализ проблем становления новой российской государственности ведется на разных уровнях государственными и муниципальными органами власти, научными центрами, общественными организациями. Положено начало научному осмыслению характера и специфики формирования современной концепции конституционного развития Российской государственности.

     Вместе с тем, ряд проблем построения новой системы публичной власти в России не нашли пока должного отражения в науке. К их числу относится и проблема организации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в условиях разделения властей и отделения местного самоуправления от государства.  Это, в свою очередь,  негативно сказывается на функционировании властных институтов всех уровней, что констатировал  Президент РФ В.В.Путин  в своем Послании Федеральному Собранию РФ 3 апреля 2001г.:

     +.обязательным условием успеха стратегических преобразований является наведение порядка в отношениях между федеральными и региональными органами власти; отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит нас к большим   экономическим и социальным потерям.

     В связи с этим, там же в Послании, наряду с задачами совершенствования экономики и социальной сферы Президент РФ поставил ряд  задач, направленных на совершенствование государства и местного самоуправления, в том числе:

     -наведения порядка в отношениях между федеральными и региональными органами власти,  

     -наведение порядка в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти,

     -наведение  порядка  в межбюджетных отношениях, в том числе в отношениях между бюджетами муниципальных образованиях и регионов по поводу исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

     Для решения данных задач  Президент РФ  Указом №741 от 26 июня 2001г. создал Комиссию по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления. Комиссия должна проанализировать существующее федеральное законодательство и внести предложения по совершенствованию действующего в настоящее время распределения предметов ведения и полномочий между всеми институтами публичной власти.

     Очевидно, что новое распределение предметов ведения и полномочий задаст новые правовые основы для взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, которое в самом общем виде можно изобразить следующей схемой  

     Конституция РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предоставили федеральным органам государственной власти  право наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, то есть передавать на исполнение в органы местного самоуправления часть своих функций. Анализ норм федерального законодательства, осуществляющих правовое регулирование отношений, возникающих при этом,  позволяет сформулировать основные принципы такого  наделения:

     -осуществление данной процедуры только посредством закона;

     -соразмерность передаваемых или делегируемых полномочий возможностям муниципальных образований;

     -их ресурсная обеспеченность;

     -контроль за реализацией со стороны государства и др.

     Этот перечень может быть дополнен также следующими принципами, сформулированными в проекте ФЗ «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями»:

     -органы местного самоуправления обязаны исполнять отдельные государственные полномочия, переданные им в установленном настоящим законом порядке;

     -не допускается наделение органов местного самоуправления муниципальных образований полномочиями органов государственной власти и должностных лиц государственной власти Российской Федерации, отнесенными к их ведению Конституцией Российской Федерации, а также полномочиями органов государственной власти и должностных лиц государственной власти субъектов Российской Федерации отнесенными к их исключительному ведению конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации;

     -не допускается наделение органов местного самоуправления муниципальных образований государственными полномочиями по правовому регулированию порядка обеспечения конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина, установленных в Конституции Российской Федерации;

     -не допускается наделение органов местного самоуправления полномочиями судебной власти и прокуратуры.

     Сформулированные выше принципы, очевидно, нуждаются в соответствующих механизмах реализации, однако их пока нет. Уже несколько лет Государственная  Дума не может принять федеральный закон «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». Вместе с тем, зарубежный опыт показывает, что, вряд ли можно решить возникшие многочисленные проблемы без правовых механизмов реализации данных принципов.   В связи с этим  представляется целесообразным для организации процедуры передачи полномочий принятие Федеральный Административно-процессуальный закон и аналогичные законы субъектов федерации.  

     Ещё более сложные проблемы возникают с реализацией второго принципа «соразмерность передаваемых или делегируемых полномочий возможностям муниципальных образований». Анализ федерального законодательства показал, что в стране  происходит нерегулируемый процесс передачи вниз различных государственных полномочий, в итоге чего  ни один орган власти сегодня четко не знает своих полномочий и функций.   

     Проведенные в 1999 году  исследования показали, что по состоянию на 1.07.1999 г. в России существовал 201 федеральный закон, в которых органы местного самоуправления наделялись отдельными государственными полномочиями в различных областях жизнедеятельности территорий.  Проведение повторного анализа федерального законодательства в 2001 году позволило выявить уже 243 федеральных закона, наделяющих органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Классификация данных федеральных законов по тематикам, принятым в отечественной юриспруденции дает следующий результат

     Описание соответствующих норм из данных законов с разграничением их на полномочия представительного органа местного самоуправления и администрации представляет собой таблицу общим объемом более 700 страниц, в котором всего лишь излагаются формулировки переданных полномочий для  органов местного самоуправления.

     При этом, анализ практики показывает, что никто из специалистов местных администраций даже не испытывают потребности в составлении такого перечня, не подозревают о его объеме. Никто не знает и не считает стоимость переданных полномочий, а также не отражает их в муниципальных  бюджетах. В частности, в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации»:

     -наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых материальных и финансовых средств,

     -в доходной и расходной частях местных бюджетов осуществление  государственных полномочий должно отражаться  отдельными строками.

     Несмотря на наличие этих норм, ни одна из них не исполняется ни в одном муниципальном образовании Дальневосточного федерального округа. Это, в свою очередь, приводит к  тому, что размеры

     -долей федеральных и краевых налогов,

     -трансфертов,

     -субсидий и субвенций,

     оставляемых в муниципальных образованиях и передаваемых из федерального и регионального бюджета в местные бюджеты, не имеют ничего общего с реальной стоимостью государственных полномочий, исполнение которых передано в органы местного самоуправления. Таким образом, повсеместно нарушается и принцип  «ресурсной обеспеченности» переданных полномочий.  

     Кроме того, в результате отсутствия необходимых ресурсов, огромная часть функций государственного управления, переданных на исполнение в органы местного самоуправления,   не исполняется  вообще, что в свою очередь порождает невиданный доселе хаос во властных институтах всех уровней.

     Анализ содержания, технологий и организационных механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по исполнению переданных полномочий выявил ещё одну проблему, которая служит источником постоянных конфликтов. А именно, часть вопросов местного значения, установленных ст. 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», весьма схожи по формулировке с государственными полномочиями или пересекаются с ними по ряду параметров.  К таким вопросам относятся:

     6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

     7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

     ++

     11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

     12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

     13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго -, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации

     ++

     27) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

     28) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

     29) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

     На практике неопределенность подобного рода создает значительные трудности в деятельности органов местного самоуправления, порождает коллизии с органами государственной власти в силу того, что зачастую бывает сложно определить, в чьей компетенции находится тот или иной вопрос, а, следовательно, и наметить пути разрешения.

2. МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ
ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕДАННЫХ НА
ИСПОЛНЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ

     В соответствии со ст. 6 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ1)  в ведении муниципальных образований находятся

     1) вопросы местного значения,

2) отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться  органы местного самоуправления.

Заметим, что методология реализации этих предметов ведения существенно отлична, а потому их очень четко надо отделять друг от друга. В частности:

     -вопросы местного значения решаются муниципальными образованиями  самостоятельно и за счет собственных доходов, перечень которых определен ст.7 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления»,

     -переданные на исполнение государственные полномочия осуществляются за счет государственных средств, то есть должны финансироваться из областного или федерального бюджетов и реализация данных полномочий подконтрольна государству в лице территориальных федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации.  

     Поэтому в сознании депутатов и специалистов администраций, в документах (в Уставах, бюджетах,  Положениях о структурных подразделениях, должностных инструкциях), в практической деятельности должно быть четкое разграничение между этими различными предметами ведения.

     В частности, в Уставах муниципальных образований должны фиксироваться только вопросы местного значения (см. ст.8 ФЗ 1),  а вот в местных бюджетах должны отражаться финансовые средства, необходимые для реализации, как тех, так и других предметов ведения. Однако они должны четко разграничиваться, как того требует п.4 ст.36 ФЗ 1. В этом случае  структура бюджета, вообще говоря,  должна иметь следующий вид:

     Очевидно, для составления такого бюджета, необходимо знать:

     -перечень вопросов местного значения и стоимость их решения;

     -перечень переданных на исполнение государственных полномочий и стоимость их осуществления в данном муниципальном образовании.

     В контексте задачи об организации взаимодействия  органов государственной власти  и местного самоуправления и в свете выявленных проблем (см. параграф 1 п.    данной работы) необходимо очень четко отделять данные перечни друг от друга. Поэтому остановимся более подробно на их составлении.  

     Вопросы местного значения. Вопросы  местного значения определены в п.2 ст.6 ФЗ 1. Но для того, чтобы они решались в муниципальном образовании и под их реализацию планировались средства в местных бюджетах, данный или скорректированный перечень вопросов местного значения должен быть зафиксирован в  Уставе муниципального образования.    Анализ практики показывает, что,   как правило, именно перечень п.2 ст.6 ФЗ 1 переносится в том же виде в Уставы муниципальных образований. Однако есть и исключения. Например, в Уставе муниципального образования г. Холмска список вопросов местного значения расширен. Это,  вообще говоря, допустимо, поскольку п.2 ст. 6 содержится  норма  

     «Муниципальные образования  вправе принимать к своему рассмотрению  иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти».

     Последнее должно соблюдаться  неукоснительно. Поэтому нельзя включать в перечень вопросов местного значения такие,  например, полномочия как «обеспечение исполнения законодательства о всеобщей воинской обязанности», даже если это пишется с оговоркой «в соответствии с действующим законодательством», поскольку «обеспечение законности» является предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ.

     Аналогично, нельзя относить к вопросам местного значения такие полномочия  как «решение вопросов чрезвычайных ситуаций  и гражданской обороны», «руководство вопросами опеки и попечительства+.» и  т.д., поскольку все эти вопросы являются полномочия государства.

     Государственные полномочий, переданные на исполнения в органы  местного самоуправления. Определить перечень государственных полномочий, переданных на исполнение в органы местного самоуправления достаточно сложная задача. Для её решения требуется серьезная аналитическая работа с федеральным и региональным законодательством, как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления.  Очевидно, что в первую очередь составлением перечня переданных на исполнение полномочий должны заниматься органы государственной власти, поскольку именно они передают данные полномочия и  несут за них полную ответственность. Кроме того, качество исполнения переданных полномочий должно контролироваться со стороны органов государственной власти, а, следовательно, для осуществления данного контроля должны строиться и функционировать соответствующие контролирующие структуры.

     В соответствии с п.4 ст.6 ФЗ 1 наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами и законами субъектов РФ. Отсюда следует,  что если в каком-либо федеральном или областном законе есть фразы:

     -«органам местного самоуправления»,

     -«должностным лицам органов местного самоуправления»,

     -«регулируется нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления»

     или еще какая-либо формулировка аналогичного содержания, то данные нормы  необходимо трактовать как наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

     В настоящее время таких законов огромное множество. По состоянию на июнь 2001г. существовало  243 федеральных закона, содержащих нормы по наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и  количество их постоянно увеличивается.  Однако по нашему глубокому убеждению исполнить все эти полномочия в принципе невозможно. Поэтому на уровне государства должна быть проведена ревизия, с целью упорядочить и существенно сократить  данный перечень.  Представляется, что данная задача будет решена в ходе реализации Указа №741 Президента РФ от 26 июля 2001г., в соответствии, с которым  проводится инвентаризация всех государственных полномочий на всех уровнях власти. Кроме того, учитывая тенденции реформирования существующей в России модели публичной власти на принципах субсидиарности,  при построении новой модели разграничения предметов ведения и полномочий, будет

     -во-первых,  продолжаться процесс «разгосударствления публичной власти», то есть сокращаться количество предметов ведения и полномочий властных институтов,  

     -во-вторых, будет сокращаться количество предметов совместного ведения разных уровней власти, дабы максимально упростить процесс управления предметами ведения власти,

     -в третьих, оставшиеся предметы ведения будут закрепляться за конкретными уровнями власти с необходимыми бюджетными источниками для их реализации.

     В итоге анализа федерального и регионального законодательства необходимо иметь не только полное и исчерпывающее определение соответствующих отдельных государственных полномочий, но и определить категории, группы муниципальных образований или перечень муниципальных образований, которые могут исполнить данные полномочия. Кроме того, для каждого передаваемого полномочия должны быть определены их «граничные» параметры, а именно:

1) временной период, на который органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями;

2) дату начала осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий;

3) перечень необходимых для осуществления государственных полномочий материальных средств и сроки их передачи органам местного самоуправления;

4) нормативы или порядок определения нормативов для расчета финансовых средств, ежегодно необходимых для осуществления государственных полномочий;

5) объем ежегодно необходимых для осуществления государственных полномочий финансовых средств и сроки их поступления.  

     Правовое обеспечение исполнения переданных госполномочий. Не менее важным является регламентация всех процедур наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В частности в обязательном порядке должны быть определены

     q порядок передачи органам местного самоуправления необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий материальных и финансовых средств;

     q сроки поступления финансовых средств, необходимых для исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

     q размер или порядок определения пени, исчисляемой за задержку поступления указанных финансовых средств.

     В целом, правовой основой осуществления переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, может служить соответствующий нормативный правовой акт представительного органа местного самоуправления муниципального образования, который может устанавливать следующие нормы:

     1) исчерпывающий перечень и сроки исполнения государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления данного муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

     2) полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по осуществлению соответствующих государственных полномочий, перечень мероприятий по подготовке и организации их выполнения, виды ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение;

     3) порядок использования материальных и финансовых средств, переданных органам местного самоуправления для осуществления государственных полномочий;

     4) порядок контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления;

     5)  основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления муниципального образования за неисполнение и ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления.

     Кадровое обеспечение исполнения переданных госполномочий. Для качественного исполнения переданных полномочий необходимы подготовленные и компетентные кадры. Таким образом, органы государственной власти должны планировать и осуществлять деятельность по подготовке и повышению квалификации таких кадров, обеспечению их правовыми, информационными и методическими  материалами.

     Деятельность специалистов и структурных подразделений местных администраций, осуществляющих отдельные государственные полномочия, требует соответствующего   финансового  и материального обеспечения. Однако, как правило, этот аспект вообще  не рассматривается в контексте исполнения органами местного самоуправления переданных  госполномочий. В результате, муниципальные образования вынуждены тратить собственные средства на содержание организационного механизма госполномочий. И сумма эта огромна, если учесть, что местные администрации сегодня более 90% своего рабочего времени занимаются исполнением госполномочий.

     Государственный контроль за исполнением переданных госполномочий. Поскольку осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий подконтрольно государству, то важным аспектом эффективного взаимодействия  является контроль  этой деятельности со стороны  соответствующих государственных органов. В связи с этим    необходимо, чтобы четко и однозначно были определены:

     1) перечень органов государственной власти, уполномоченных осуществлять контроль;

     2) порядок контроля органами государственной власти осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, в том числе целевого использования материальных и финансовых средств, предназначенных для осуществления этих полномочий;

     3) критерии и нормативы определения качества и эффективности осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

     4) формы и периодичность отчетности органов местного самоуправления по осуществлению ими государственных полномочий;

     5) возможность осуществления выборочных проверок уполномоченными органами государственной власти, в том числе по жалобам населения, деятельности органов местного самоуправления по исполнению переданных им отдельных государственных полномочий.

     Всё сказанное выше является обязательным условием эффективного исполнения переданных в органы местного самоуправления отдельных государственных полномочий.