В.М.СЫРЫХ

ОСНОВЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА
В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ПРАВОТВОРЧЕСТВО КАК ВИД ЮРИДИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

     1. Потребность общества и государства в законодательстве, обеспечивающем реальное действие прав и свобод граждан и иных лиц и способствующем прогрессивному развитию общественных отношений, вынуждает государственные органы постоянно и весьма интенсивно заниматься совершенствованием действующих норм права, вносить в них необходимые коррективы. Деятельность государственных органов, а в случаях, предусмотренных федеральным законодательством, и других лиц по подготовке и принятию норм права понимается как правотворчество.

     Правотворчество осуществляется в целях совершенствования действующих в обществе норм права, создания  таких нормативно-правовых регуляторов, которые бы обеспечивали эффективное  регулирование общественных отношений.  Эти цели достигаются тремя путями: подготовкой новых норм права, внесением изменений и дополнений в действующие нормы либо их отменой.

     2. Суть и содержание правотворчества сводится прежде всего к проектированию, созданию модели определенного поведения субъектов общественных отношений с целью установления новых порядков или запрета общественных отношений, которые по  мнению правотворческого органа  мешают развитию, нормальному существованию общества и государства. В проекте требуется выразить основные, главные признаки моделируемого поведения таким образом, чтобы любое конкретное отношение было отражено во всех его главных признаках и свойствах.

     Перед проектантами встают три задачи поискового плана:

     1) сформулировать эффективно действующие нормы права;

     2) создать надежный механизм их реализации в конкретных отношениях;

     3) согласовать нормы права с системой действующего законодательства.

     3. Излагая содержание правовой нормы, проектанты, должны исчерпывающим образом и весьма четко изложить все ее элементы - гипотезу, диспозицию и санкцию. При этом важно видеть необходимую их связь и не допускать норм, которые бы не имели тех или иных частей. Нельзя также вступать в противоречие с Конституцией РФ и основополагающими принципами соответствующей отрасли права. В целях эффективного действия проектируемого акта следует закреплять в качестве объектов правоотношений такие материальные, социальные и иные блага, которые представляют реальную ценность для субъектов права  и  могут побудить их к реализации предоставленного законом правомочия. Без выполнения этого условия принятые нормы могут оказаться  малоэффективными.

     4. В процессе проектирования необходимо разработать юридический механизм, способный обеспечить реальное действие проектируемых норм. Искусство проектантов в том и состоит, чтобы найти такие юридические средства, которые позволяли бы нейтрализовать негативные факторы и усиливали бы действие позитивных. В противном случае действие негативных факторов будет более интенсивным, нежели правовых средств. Соответственно, и результаты действия закона окажутся менее значимыми, чем планировал законодатель.

     5. Поскольку любой проектируемый нормативный правовой акт представляет собой лишь незначительную часть действующих в Российский Федерации нормативных правовых актов, то его последовательное согласование с системой действующих нормативных правовых актов составляют самостоятельную и весьма важную задачу правотворчества.

     6. Проектирование норм права во многом осложняется тем, что   нормы готовятся с учетом будущих процессов, явлений, которые наступят лишь впоследствии, в том числе благодаря и проектируемым нормам. Нестабильность нынешнего законодательства Российской Федерации, как раз свидетельствует о недостаточном учете правотворческими органами исторической перспективы общественных отношений. Следовательно, чем полнее и всесторонне проектанты смогут предвидеть будущее, тем эффективнее и долговечнее будет действовать принятый ими закон.

     7. Процесс проектирования нормативно-правового акта носит   многовариантный характер. Избирается тот или иной вариант правового регулирования, который, по  мнению проектантов, является наиболее эффективным в данных конкретно-исторических условиях. Другое дело, что проектанты не  могут  быть застрахованы от ошибки при выборе варианта правового регулирования, то есть не исключается полностью  вероятность того, что будет избран не самый эффективный вариант.

     Характерно, что у разных государств, и даже у разных субъектов федеративного государства, при регулировании однотипных общественных отношений, как правило, принимаются различные варианты правового регулирования.

     8. Правотворчество - это прежде всего  творческая интеллектуальная деятельность, осуществляемая в целях разработки норм права, с принятием и действием которых вносятся новые элементы в правовом регулировании общественных отношений. Нормы становятся неотъемлемым элементом практической деятельности людей и общества в целом. Таким образом, правотворчество по способам проектирования нормативно-правовых актов, кругу решаемых задач и полученным результатам представляет собой разновидность социальной инженерии. Деятельность по проектированию норм права в общем и целом совпадает с трудом конструкторов и проектировщиков. Любая норма права представляет собой тот же результат творческой мысли проектантов, как и машина, здание, сооружение.

     9. Современная правотворческая практика знает шесть  способов нормативно-правового регулирования общественных отношений: запреты, дозволения, правомочие, позитивное обязывание, стимулы и санкции.

     Запрет понимается как возложенная на граждан и иных лиц обязанность воздерживаться от запрещенных нормой права действий.  Для нормы, содержащей запрет, любое поведение  является допустимыми и безразличными, если  лицо не совершает действий, запрещенных нормой права.

     Дозволение выражается в предоставлении права лицам действовать определенным образом. Причем это право может быть реализовано только действиями самого управомоченного лица. Таково, в частности, авторское право, свобода слова, право на участие в митингах, шествиях и демонстрациях. Дозволение как способ правового регулирования находит широкое применение в нормах, призванных побудить личность к творческой деятельности, к реализации ее способностей, навыков, умений в предметно-практической или научной деятельности по созданию материальных или духовных благ.

     Правомочие представляет собой такой способ правового регулирования, когда норма права наделяет гражданина или иное лицо возможностью требовать определенного поведения от другого лица. Основное отличие правомочия от дозволения состоит в том, что гражданин, иное лицо не могут реализовать предоставленного им права собственными силами, своими действиями. Они неизбежно должны прибегнуть к помощи другого лица.

     Особым способом правового регулирования является позитивное обязывание, т.е. закрепленное нормами права предписание гражданам, иным лицам совершить какие-  либо действия  в пользу другого, управомоченного лица. Это могут быть активные действия ( обязанность служить в армии, уплатить стоимость покупки, оказать предусмотренную договором услугу и др.) либо воздержание от конкретных действий ( не чинить препятствий собственнику пользоваться, владеть и распоряжаться имуществом, не покушаться на права и свободы других лиц и др.)

     Для того, чтобы побудить гражданина, иное лицо активно пользоваться предоставленными ему правами, а обязанное лицо добровольно исполнять обязанности, государство в нормах права нередко устанавливает материальные и моральные стимулы. Как способ правового регулирования стимулирование выражается в закреплении нормами права материальных и духовных благ,  которые может получить лицо, действующее правомерно.

     Действенным способом правового регулирования являются санкции. С их помощью государство стремится побудить граждан и иных лиц надлежащим образом исполнять возложенные на них юридические обязанности. Государство устанавливает меры наказания в нормах права, делает их гласными и общеизвестными. Каждый правонарушитель заранее знает либо должен знать, что его ожидает в случае неисполнения обязанности, предусмотренной соответствующей нормой права.

     10. Правотворческая деятельность в конечном итоге обязана обеспечивать эффективное регулирование общественных отношений, создавать такие нормы права, которые бы адекватно отражали закономерности  функционирования общественных отношений и способствовали прогрессивному развитию общества. Обеспечить такие задачи удается   при условии:

     1) органичной связи правотворчества с достижениями правовой науки, в том  числе, общей теории права и государства, науки конституционного права,  специальных юридических наук;

     2)  творческого применения и соблюдения требований законодательной техники, представляющей собой совокупность требований, которым должен соответствовать качественно совершенный нормативно-правовой акт, а также систему специальных методов, приемов, обеспечивающих  подготовку  качественного совершенного  акта.

НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В СИСТЕМЕ НОРМАТИВНЫХ- ПРАВОВЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

     1. Нормативный правовой акт органов местного самоуправления представляет собой письменный документ, с помощью которого орган местного самоуправления в пределах своих полномочий вносит изменения в систему действующих норм права посредством принятия новых норм права, изменения действующих или принятия решения об  отмене устаревших норм права.

     Нормативные правовые акты органов местного самоуправления обладают признаками, как  общими, родовыми  признаками, присущими им как одному из видов нормативно-правовых актов, так и специфическими.

     2. Как и любой иной нормативный правовой акт, нормативные правовые акты органов местного самоуправления   обладают двумя признаками:

     1) содержат новые оригинальные нормы права, которых нет ни в одной из действующих источников права;

     2)  принимаются по вопросам, отнесенным к ведению  органов местного самоуправления.

     Нормативный правовой акт - это не любая совокупность действующих норм права. Он призван выражать волю издавшего его органа в виде новых оригинальных норм права. В нормативном правовом акте, как минимум, должна содержаться одна оригинальная норма права. Правовой акт, состоящий из норм, принятых другими правотворческими органами, не закрепляет решение правотворческого органа на создание новых норм права и не является источником права. (Например, приказы федерального министерства, которыми оно до сведения своих органов и должностных лиц, доводит решения Правительства Российской Федерации.) В этом случае источником права могут выступать только нормативно-правовые акты органа, принявшего соответствующие нормы права.

     В систему нормативных правовых актов органов местного самоуправления  входят акты, которые не содержат оригинальных норм права, но закрепляют перечень нормативных правовых актов, признанных утратившими силу. Такие акты не содержат новых норм права. Однако они  вносят значительные коррективы в систему  действующих ном права, выражают волю правотворческого органа на ее изменение и  являются источником права.

     Обязательным признаком нормативного правового акта является его принятие компетентным органом государства.  Поэтому нормативные правовые акты органов местного самоуправления, принятые за пределами  ведения этих органов и  противоречащие Конституции РФ, уставу субъекта Российской Федерации, иным  актам высшей юридической силы  представляют собой разновидность правотворческих ошибок и не признаются источниками права.

     3. В числе наиболее важных специфических признаков нормативных правовых акты органов местного самоуправления в юридической литературе чаще всего  называют четыре признака:

     1) их принятие в порядке делегированного правотворчества;

     2) вхождение в систему подзаконных актов;

     3) подведомственность прокурорскому надзору;

     4) широкое участие населения в правотворческой деятельности органов  местного самоуправления.

     В связи с тем, что согласно ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, их право на принятие общеобязательных нормативных правовых актов делегируется государством. Предоставления правотворческих полномочий органам местного самоуправления обусловливается необходимостью конкретизации действующих законов применительно к местным условиям отдельного города, населенного пункта, иного муниципального образования.

     Круг вопросов, по которым органы местного самоуправления правомочны принимать нормативные правовые акты могут устанавливаться федеральными законами либо законами субъектов Российской Федерации. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления, принятые за пределами их нормотворческих  полномочий, не являются источниками права и подлежат признанию  органами суда недействительными либо отмене  органом  местного самоуправления.

     Нормативные правовые акты органов местного самоуправления признаются подзаконными нормативными правовыми актами, поскольку  органы местного самоуправления не наделяются правом издания первичных, исходных правовых норм в той или иной сфере правового регулирования.  В форме данных актов могут устанавливаться только нормы права, направленные на конкретизацию, дополнение действующих норм,  установленных вышестоящими государственными органами  законодательной и исполнительной власти.

     Все нормативные правовые акты органов местного самоуправления без какого-либо исключения подлежат прокурорскому надзору.

     Характерная особенность нормативных правовых актов органов местного самоуправления выражается в активном участии населения муниципального образования в правотворческой деятельности его органом. Это участие выражается в принятии нормативных правовых актов непосредственно населением в ходе референдума или на сходах, в проявлении народных правотворческих инициатив, а также в активном и заинтересованном участии в обсуждении проектов нормативных правовых актов.

     4. Чтобы обеспечить согласованность норм права, принимаемых различными правотворческими органами, ст. 76 Конституция РФ  закрепляет иерархическую связь  между нормативными правовыми актами. Это связь выражается в том, что каждый нормативно-правовой акт не может противоречить нормативным правовым актам вышестоящего правотворческого органа.

     Нормативные правовые акты органов местного самоуправления находятся в самом низу структурного ряда системы нормативных правовых актов в Российской Федерации и следовательно не могут  противоречить  всем вышестоящим актам. В их числе в ст. 7 Федерального закона « Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» названы Конституция РФ, федеральные законы, конституции или уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации.

     Следует учитывать, что ст. 7 неполно и неточно воспроизводит  структурный ряд нормативных правовых актов, которым должны соответствовать нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

     Во-первых, из этого ряда необоснованно исключены федеральные конституционные законы, а также нормативные указы Президента РФ и постановления и распоряжения Правительства РФ, которые  согласно Конституции РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации  и которые содержат немало нормативных предписаний по вопросам местного самоуправления. Ярким примером этому может служить указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 « Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации».

     Во-вторых, структурный ряд источников права, которым должны соответствовать нормативные правовые акты органов местного самоуправления, не является постоянным и  зависит от предмета правового регулирования.

     В том  случае, когда  органы местного самоуправления принимают нормативный правовой акт по вопросам, отнесенным к исключительному ведению Федерации либо совместному ведению Федерации и субъектов Российской Федерации, такой акт должен соответствовать:

     1) Конституции РФ,

     2) федеральным конституционным законам,

     3) федеральным законам,

     4) нормативным указам Президента Российской Федерации,

     5) постановлениям и распоряжениям  Правительства Российской Федерации,

     6) Конституции Республики либо уставу  иного субъекта Российской Федерации,

     7) законам  и подзаконным актам субъектов Российской Федерации.

     В случае, когда нормативный правовой органами местного самоуправления принимается по вопросам, отнесенным к исключительному ведению субъекта Российской Федерации, он должен соответствовать:

     1) Конституции РФ,

     2) федеральным конституционным законам,

     3) Конституции Республики либо уставу  иного субъекта Российской Федерации,

     4) законам  и подзаконным актам субъектов Российской Федерации.  

     Ст. 3 Устава Усть-Камчатского  районного муниципального образования предусматривается наличие совместных предметов ведения  Камчатской области и данного муниципального образования, с также собственных предметов ведения  муниципального образования. При этом  последнему предоставляется право  по предметам собственного ведения принимать нормативные правовые акты, противоречащие законам Камчатской области. Подобный подход к распределению предметов ведения  субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления является неправомерным, поскольку не соответствует ни положению органов местного самоуправления в системе политической организации общества, ни ч. 3 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой нормативный правовой акт органов местного самоуправления,  противоречащий закону субъекта Российской Федерации,  по решению суда подлежит отмене.

     Конструкция предметов совместного ведения используются только для распределения полномочий между Федерацией и ее субъектами и наделения последних правом принимать законы, т.е. осуществлять первичное нормативное правовое регулирование. Органы местного самоуправления, как известно, не входят в систему органов государственной власти и, следовательно, при любых условиях не могут наделяться правом принятия норм, противоречащих  общеобязательным велениям государства.

     5. Акты органов местного самоуправления в свою  образуют  трехэлементную иерархическую систему, во главе которой стоят нормативные правовые акты, принимаемые населением в ходе местного референдума, а также акты принимаемые муниципальным представительным органом.  В юридической литературе и практике названные акты признаются равными по своей юридической силе и муниципальным представительным органам предоставляется право вносить изменения, дополнения в нормативные акты, принятые населением в ходе местного референдума.

      По нашему мнению, нормативные правовые акты, принятые в ходе местного референдума, выражают непосредственную волю населения муниципального образования, и если по юридической силе они не стоят выше нормативных актов, принимаемых муниципальным представительным органом, то в любом случае образуют особый вид. Соответственно и право внесения изменения, дополнения в такие акты может быть предоставлено только самому населению. Иное приводило бы к умалению народной правотворческой воли, ее корректировке органами местного самоуправления вопреки желанию и интересам населения.

     Вторым элементом структурного ряда нормативных правовых актов органов местного самоуправления выступают акты, принимаемые главой муниципального образования, которые не могут противоречить нормативным правовым актам, принятым населением в ходе местного референдума или муниципальным представительным органом.

     Замыкают структурный ряд - нормативные правовые акты, принимаемые иными органами местного самоуправления.

     6. Учитывая, что правотворчество органов местного самоуправления составляет одно из важнейших направлений их деятельности, представляется необходимым более обстоятельно регламентировать эту деятельность в уставе муниципального образования, в том числе: виды нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления, порядок их принятия и опубликования, вынесения на обсуждение населением, отмены норм и актов, противоречащих вышестоящим нормативным правовым актам, круг субъектов, обладающих правом правотворческой инициативы.