Н.П.Поличка,
д.п.н., профессор кафедры
государственно-правовых дисциплин
ДВЮИ ХГТУ

РАЗВИТИЕ ПРАВОВЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
В СВЕТЕ НОВОЙ РЕДАКЦИИ ФЗ «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

     4 января 2003 года Президент РФ В.В.Путин  внес на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона  «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В пояснительной записке к проекту, в частности, говорится, что практика применения ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» принятого в 1995 г  выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых

     · нечеткость в определении компетенции муниципальных образований,

• неопределенность территориальной организации местного самоуправления,
• возможность формирования структуры органов местного самоуправления, несоответствующей решаемым задачам,
• несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям,
• удаленность органов местного самоуправления от населения,
• непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

     Представленный Президентом РФ законопроект направлен на решение данных проблем. Остановимся на некоторых из этих решений более подробно.

     В первую очередь, следует отметить, что в законопроекте дается новое определение понятия местного самоуправления. По форме оно почти не отличается от старого, однако по сути - изменения  весьма значительные. В ныне действующем законе  под местным самоуправлением понималась   «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению  вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления». Результатом такого определения явилось то, что  «непосредственной деятельности населения по решению вопросов местного значения» так и не возникло, а решением всех вопросов местного значения занимались создаваемые во всех муниципальных образованиях органы местного самоуправления.

     Особенностью нового определения является замена союза или на и(или). Более того, в первой редакции законопроекта  была даже замена или на и, что представляется нам ещё более радикальным шагом вперед. Такое понимание местного самоуправления предполагает, что определенная часть вопросов местного значения должна решаться непосредственно населением. При этом органы местного самоуправления должны принимать к рассмотрению только те вопросы местного значения, которые население само  решить не может, но потребность в их решении существует.  

     Обязательность участия населения в решении вопросов местного значения  просматривается и в самой логике построения законопроекта. Если в старом законе  глава об органах местного самоуправления  стояла впереди главы о формах прямого волеизъявления граждан и других формах осуществления местного самоуправления, то новый законопроект, во-первых,  поменял эти две главы местами. Во-вторых, законопроект существенно расширил перечень форм осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении. При этом каждая из этих форм прописана достаточно  подробно.

     В принципе, все эти формы гражданских инициатив допускал и старый закон. Однако анализ показал, что в реальной практике многие из них так и не появились. В частности, нет примеров проведения публичных слушаний по вопросам местного значения, опросов, собраний и конференций граждан, единичны случаи правотворческой инициативы и т.д.  

     Для изменения этой ситуации законопроект устанавливает следующий обязательный перечень вопросов местного значения,  решения по которым не могут быть приняты без публичных слушаний:  

     · принятия устава муниципального образования, а также внесения в него изменений;

     · принятия местного бюджета и утверждения отчета о его исполнении;

     · принятия планов развития муниципального образования;

     · принятия решения о преобразовании муниципального образования.

     Как видим, законопроект существенно расширяет права  и возможности граждан в осуществлении местного самоуправления и приближает нас к сути местного самоуправления, в соответствии с которым население непосредственно и через своих представителей должно определять политику в решении вопросов местного значения, а органы местного самоуправления, которые население создает,  должны исполнить эту политику.  Население, таким образом, максимально привлекается к принятию управленческих решений.

     Пока в России далеко не так. Сегодня мы раз в четыре года идем на выборы, формируем органы местного самоуправления и поручаем им решать все наши проблемы. А власть по объективным причинам не может сегодня  ни учесть наши интересы, ни разработать оптимальные варианты решений сложных социальных и экономических проблем, ни обеспечить устойчивое развитие наших муниципальных образований.

     Одной из таких объективных причин неэффективности местной власти является неэффективность деятельности представительных органов местного самоуправления, которая является следствием недостаточного количества депутатов представительного органа местного самоуправления, а также недостаточно уровня их компетенции в решении вопросов местного значения. В частности, в Хабаровске, например, на 600 тыс. населения всего 16 депутатов. Как могут 16 депутатов изучить, обобщить и представлять интересы шестисоттысячного населения?   Следует признать, что представительная власть поставлена сегодня в такие условия, при которых исполнить свою функцию - представлять наши интересы - просто не в состоянии.

     Поэтому в новом законе четко определены нормы, которые устанавливают соответствие между количеством депутатов и количеством населения, проживающего в данном муниципальном образовании. Если город, например, с населением 100 тыс. человек, то количество депутатов не может быть меньше 50. Только в этом случае они могут общаться с населением, изучать их интересы и представлять их при принятии решений по вопросам местного значения.

     Еще одна проблема, на решение которой направлен законопроект, это территориальные основы местного самоуправления. Ныне действующий закон давал весьма широкие возможности региональным законодателям в выборе оптимальной территориальной основы для региональных  систем местного самоуправления. Однако многие субъекты федерации этой возможностью не воспользовались. Более того, системы, которые они установили в своих региональных законах, содержат нормы противоречащие друг другу, что породило огромный хаос в местной власти. В частности, Хабаровский край построил местное самоуправление по принципу "матрешки", где и район, и поселок являются муниципальными образованиями. При этом одно другому не подчиняется, а полномочия у них одинаковы.  

     Новый закон предлагает построить двухуровневую систему местного самоуправления, которая должна устранить все эти противоречия. Первый уровень будет создаваться в местах компактного проживания. Устанавливается квота по количеству населения. Если количество населения меньше определенной нормы, то несколько поселков или сел могут объединиться организовать одно муниципальное образование, которое формируется с учетом критерия пешей доступности власти (расстояние от поселков и сел до органов местного самоуправления). За этим уровнем (муниципальные поселения) устанавливаются свои полномочия, собственность и доходные источники.

     Второй уровень местного самоуправления (муниципальный округ) будет строиться как объединение муниципальных образований первого уровня. То есть несколько сел, которые стали муниципалитетами, могут договориться и сказать, что часть функций мы выполняем у себя в поселениях, а часть - вместе с другими муниципальными образованиями, дабы минимизировать финансовые, организационные и др.  Причем именно на этот уровень будут передаваться на исполнение отдельные государственные полномочия.  На данном уровне будут решаться вопросы  транспортного обслуживания, здравоохранения, образования... При этом за каждым уровнем закрепляется, естественно, своя налоговая база. Фиксируются доходные источники.

     Закрепление конкретных полномочий за каждым территориальным уровнем муниципальных образований основано на результатах работы Комиссии при Президенте РФ по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления и соответствует принятым ею решениям.

     Единые принципы организации местного самоуправления для всех субъектов позволят реализовать на местном уровне систему межбюджетных отношений, основные положения которой заложены в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года, предусматривающей формирование реальной финансовой и экономической основы местного самоуправления и создание стимулов для развития доходной базы бюджетов всех уровней.

     Исключительное значение в новом законопроекте имеет глава, посвященная наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Много лет Государственная Дума РФ, а также многие законодательные (представительные) органы государственной власти дальневосточных субъектов федерации пытались создать четкую правовую основу для решения данного вопроса. Однако все эти попытки так и не увенчались успехом. В результате, на сегодняшний день огромное количество федеральных и региональных законов содержат нормы, фактически передающие на исполнение органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия РФ и субъектов РФ, а финансовые средства для этого не передаются.  

     Впервые в законопроекте четко определена процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение нефинансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий.

     Так впервые в ст.19 законопроекта устанавливаются требования к содержанию  федерального  закона  и закона субъекта федерации, предусматривающих передачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Эти законы в обязательном порядке должны включать в себя:

     · указание на вид муниципальных образований, органы местного самоуправления которых наделяются соответствующими полномочиями;

     · права и обязанности органов местного самоуправления, органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

     · нормативы расчета передаваемых местным бюджетам субвенций и порядок их передачи;

     · указание на передачу в пользование и (или) управление или муниципальную собственность материальных объектов в целях обеспечения исполнения передаваемых полномочий;

     · порядок отчетности органов местного самоуправления об исполнении переданных полномочий;

     · порядок осуществления контроля органами государственной власти за исполнением переданных полномочий и наименование контрольных органов;

     · условия и порядок временного изъятия государственных полномочий у органов местного самоуправления и изъятия материальных и финансовых ресурсов, передаваемых органам местного самоуправления для обеспечения исполнения соответствующих полномочий.

     Очевидно, что принятие данных норм позволит навести порядок в вопросе наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

     Законопроект решает также проблемы, связанные с составом и структурой органов местного самоуправления и с разделением властей в этой системе. В частности, в структуру органов местного самоуправления предлагается включить представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования, местную администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования и иные коллегиальные и единоличные органы местного самоуправления, избираемые населением и (или) формируемые представительным органом муниципального образования, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации.

     Многими главами муниципальных образований эта норма, а также норма об увеличении состава представительного органа местного самоуправления воспринимается неоднозначно. Более того, на заседании Межведомственной комиссии при Полпреде Президента в РФ ряд глав высказались категорически против, трактуя данные нормы как «шаг назад, такое уже было, по три дня повестку депутаты обсуждали.., объединение постов необходимо, чтобы не было конфликтов между властями, и т.д.". Однако, всё это эмоции ничего общего не имеющие с построением эффективной системы местного самоуправления в России. Вместе с тем, существующее отношение многих нынешних руководителей местного самоуправления и субъектов федерации к законопроекту говорит о том, что борьба за его принятие в Федеральном собрании будет нелегкой.