Н.В.Приходько

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА
В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ

     Правовым основам бюджетного процесса муниципального образования органы местного самоуправления Ногликского района уделяют особое внимание, считая реализацию законодательства РФ по данному вопросу, а также принятие собственных нормативно-правовых актов, основой обеспечения прав населения на эффективное управление территорией.

     За последние пять лет в районе сложилась определенная система формирования и принятия бюджета. Данная система включает в себя:

     -порядок рассмотрения проекта бюджета от бюджетаполучателей до бюджета муниципального образования,

     -формы участия общественности в обсуждении проекта бюджета,

     -документы, обеспечивающего максимальную прозрачность доходов и расходов.

     В 1998г., а затем в 1999г. районное Собрание депутатов приняло «Положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании «Ногликский район» с дополнениями и изменениями», являющееся основой финансовой деятельности. В указанных документах в деталях описан процесс формирования и реализации главного документа - бюджета муниципального образования.

     Бюджет муниципального образования объемный. В его подготовку активно включаются все заинтересованные юридические и физические лица. Если раньше бюджетаполучатель представлял проект собственного бюджета в объеме нескольких страниц, без обоснований, то теперь каждая запрашиваемая сумма обосновывается расчетами и нормативной базой. Проекты бюджетополучателей рассматриваются, создаваемой главой администрации комиссией по подготовке бюджета. После проверки представленных расчетов финансовым отделом администрации, индивидуальным рассмотрением членами комиссии рабочих материалов, бюджетополучатели защищают собственные проекты на заседании комиссии. В ходе такой работы исследуются документы, обоснования, вносятся коррективы. В районное Собрание, по его просьбе предоставляется бюджет муниципального образования со всеми поясняющими расчетами. Районное Собрание депутатов проводит консультации с главой администрации, его заместителями, финансовым отделом, главными бюджетаполучателями. Проект бюджета доступен для обсуждения широкой общественности.

     Такой подход к формированию бюджета позволяет объективно учесть потребности населения, спланировать расходы, исходя из обеспечения первоочередных мероприятий. При дальнейшем исполнении бюджета осуществляется контроль за целевым расходованием средств. Этому способствует ревизионная служба администрации, районного Собрания депутатов, ведомственный контроль и контроль общественности. Определенный порядок формирования бюджета, его составления и расходования обеспечивает доступность информации для всего населения.

Участие общественности в бюджетном процессе

     Особенностью муниципального образования «Ногликский район» можно назвать практически полное отсутствие некоммерческих организаций, осуществляющих свою деятельность в районе. Поэтому говорить о социальном партнерстве с НКО или их интересе к формированию бюджета рано.

     Вместе с тем, активный интерес к формированию и расходованию бюджета муниципального образования проявляют отдельные группы населения - в основном это работники бюджетных организаций и муниципальных унитарных предприятий.

     В районе уже достаточно длительный период действует сложившаяся система информирования общественности о планировании доходов и расходов бюджета. Традиционно - это систематические выступления ответственных работников администрации в образовательных учреждениях, учреждениях здравоохранения и культуры, по местному телевидению, в печати с разъяснения по проекту бюджета, итогам финансово-хозяйственной деятельности.   Необходимость направления средств по отраслям, постатейные расходы, целесообразность представленного планирования, подвергается критической оценки заинтересованных лиц. Поступившие предложения рассматриваются в ходе принятия итоговых документов.

     В информационном центре, созданном в центральной районной библиотеке, имеется проект бюджета и в последствии утвержденный бюджет. Эти документы, как и другие нормативно-правовые акты органов местного самоуправления доступны любому жителю. Обязательным является и публикация в районной газете проекта бюджета, утвержденного документа, ежемесячного отчета финансового отдела о доходах и расходах муниципального образования.

     Отчет вызывает наибольший интерес населения. В отчете указываются все поступления в бюджет, а также распределение средств по бюджетополучатеям. Информация дается достаточно подробно с расшифровкой по статьям. Не исключаются сведения по расходам на органы местного самоуправления, отдельно представительной и исполнительной власти, что способствует формированию доверия к органам местного самоуправления.

     Открытость бюджета позволяет предупредить социальную напряженность по обеспечению государственных гарантий населению. В условиях Крайнего Севера число гарантий государства значительно больше, чем на «материке». Собственные доходы муниципального образования не позволяют обеспечить выплаты населению компенсаций по проезду в отпуск, недостаточность направленных субъектом Федерации денежных средств не покрывает фактические расходы по закону «О ветеранах», «О социальных гарантиях инвалидам» и других. Эти положения разъясняются населению. Доводятся до сведения общественности и меры, предпринимаемые органами местного самоуправления для нормализации положения. В число этих мер входит не только деятельность районного Собрания депутатов и администрации по пополнению доходной части бюджета, но и попытки добиться исполнения органами государственной власти своих обязательств перед населением.

Проблемы наделения местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Администрация муниципального образования при организации собственной деятельности стремиться придерживаться разграничения полномочий по решению вопросов местного значения и исполнению переданных государственных полномочий или государственных полномочий, традиционно исполняемых органами местного самоуправления за счет собственных доходов. Данное положение лежит в основе формирования бюджета муниципального образования.

     Основным принципом составления бюджета является разделение его доходной части на собственные доходы и доходы, передаваемые из областного бюджета на исполнение переданных государственных полномочий. Исходя из этого же принципа, формируется расходная часть бюджета. При распределении бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств данный подход при распределении средств по источникам и целевому расходованию сохраняется.

     Реализация данного подхода позволяет:

     во-первых, четко разграничивать собственные средства муниципального образования, направляемые на решение вопросов местного значения,  и выделять государственные полномочия, исполняемые органами местного самоуправления за счет средств, передаваемых из областного бюджета;

     во-вторых, ставить вопрос перед органами государственной власти о ресурсном обеспечении государственных полномочий, не переданных муниципальному образованию в установленном законом порядке.

     На сегодняшний день официально переданными государственными полномочиями в муниципальное образование являются обеспечение исполнения законов «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов»;выплата детских пособий; организация деятельности отделов записи актов гражданского состояния и некоторые другие. Эти полномочия обеспечиваются передачей муниципальному образованию денежных средств, отражающихся в бюджете разделом «Безвозмездные перечисления». Средства поступают в местный бюджет ежеквартально, целевым назначением, но достаточными не являются.

     Органы местного самоуправления предпринимают попытки стабилизировать обстановку по возмещению собственных затрат, вплоть до отказа исполнять государственные полномочия. В частности,  еще в 1999 году районное Собрание депутатов приняло решение:

     1. Отказаться от принятия государственных полномочий, подлежащих передаче от государственных органов власти Сахалинской области в виде части областных налогов на реализацию льгот отдельным категориям граждан по федеральным законам согласно статье 20 проекта закона Сахалинской области «Об областном бюджете и бюджетной системе Сахалинской области на 1999 год».

     2. Предложить мэру района Сусенко Г.В. и заместителю председателя районного Собрания депутатов Псягину Г.Н. добиться от государственных органов власти Сахалинской области обеспечения финансирования льгот отдельным категориям граждан по семи федеральным и трем областным законам (О ветеранах, о детских пособиях, О Северах и пр.) путем заключения договоров ответственных областных департаментов и управлений с соответствующими отделами администрации района с наделением их дополнительной штатной численностью и необходимым оборудованием.

     3. Довести данное решение до сведения Сахалинской областной Думы, Администрации Сахалинской области и Областного финансового управления, прокуратуры района.

     4. Администрации района уведомить о принятом настоящем решении соответствующие департаменты, управления и комитеты администрации Сахалинской

     области.

     5. Опубликовать настоящее решение в газете «Знамя труда».

     Большая часть собственных бюджетных средств направляется на исполнение государственных полномочий по обеспечению общего дошкольного образования, услуг здравоохранения, культуры. В Сахалинской области проблема обеспечения государственных гарантий в этих сферах органами государственной власти активно рассматривается в настоящее время. Есть реальная надежда на передачу финансового бремени «наверх».

     Администрация муниципального образования борется за свое право планировать собственные доходы на собственные нужды. Три года назад районное Собрание депутатов муниципального образования «Ногликский район» обязало администрацию выступить с иском к администрации области по возмещению расходов местного бюджета по выплате детских пособий. Работа была организована, но ситуация разрешилась мирным путем. Передача этих  средств осуществляется областным бюджетом в натуральном выражении.

     На сегодняшний день обострился вопрос с выплатой компенсации по проезду в отпуск работникам бюджетной сферы. Массовые иски в суд поставили под угрозу нормальное функционирование учреждений. Но в районном суде администрации удалось отстоять свои права и доказать, что данная выплата является государственной гарантией и должна обеспечиваться бюджетом более высокого уровня. В качестве ответчика судом признано Министерство финансов РФ. В решении сказано: «Взыскать с казны РФ в лице министерства финансов РФ расходы, связанные с проездом в отпуск».

     Правоохранительными органами рассматривается и вопрос законности расходов местного бюджета по содержанию отряда пожарной охраны, входящего в структуру федеральных органов. Администрация муниципального образования внимательно рассматривает проекты соглашений о совместной деятельности с департаментами администрации области. Попытки навязать дополнительные обязательства без передачи ресурсов стараемся обоснованно отклонить.

     При принятии решения об утверждении бюджета оговариваются защищенные статьи расходов, положения, разрешающие администрации муниципального образования производить расходы по традиционно исполняемым государственным полномочиям (без передачи средств), а также положения обязывающие администрацию принимать меры к возмещению данных расходов из областного бюджета или принятию иных мер.

     Предпринимались другие действия, направленные на законодательное закрепление исполнения государственных полномочий органом местного самоуправления с передачей соответствующих ресурсов. Примером может быть и определение статуса музея, функционировавшего в течение 15 лет как филиал областного учреждения, но с содержанием за счет средств муниципального образования. По решения районного Собрания администрации района разрешалось выплачивать заработную плату работникам музея до определения собственника. Также ввиду отсутствия правовых оснований для содержания за счет местного бюджета областного государственного учреждения, сократить объемы финансирования по п.7 статьи 7 «Культура» на сумму 0,3 млн. руб. на содержание филиала областного краеведческого музея. До окончания решения вопроса о статусе музея как муниципального, вопросов его собственности и всех остальных сопутствующих юридических мероприятий, считать возможным его финансирование за счет средств резервного фонда муниципального образования». В итоге вопрос собственности был решен, музей получил статус муниципального, сохранив государственный фонд экспонатов.

     На наш взгляд интересен и подход исполнительной власти к формированию своей структуры, исходя из принципа разграничения полномочий. Условно структура администрации муниципального образования разделена на аппарат администрации - отделы и отдельные специалисты, обеспечивающие выполнение решений, касающихся вопросов местного значения. Отделы, обеспечивающие исполнение вопросов местного значения и отдельные государственные полномочия, наконец, третья группа - отделы и отдельные специалисты, обеспечивающие исполнение только государственных полномочий. К категории последних отнесены: отдел ГО и ЧС, комиссия по делам несовершеннолетних, отдел ЗАГС, архивных отдел.

     Во вторую группу входят - отдел образования, отдел культуры, отдел социальной защиты населения, отдел архитектуры, специалист по народам Севера. Задача органов местного самоуправления не только получить средства от государства на исполнение государственных полномочий, но и средства на содержание соответствующего аппарата, обеспечить решение вопроса об освобождении муниципального образования от традиционно исполняемых государственных полномочий, съедающих значительную часть собственных доходов.

     Решением районного Собрания «О проекте бюджета на 2000г.» было записано:

     «- также ввиду отсутствия оснований у органов местного самоуправления выполнять государственные полномочия за счет местного бюджета, согласно статьи 6 ФЗ-154 от 28.08.95г., сократить объем расходов на 1,1 млн. руб. по п. 1.2 «Функционирование исполнительных органов местного самоуправления» переводом финансирования отдела социальной защиты населения за счет налогов Сахалинской области, передаваемых на исполнение отдельных государственных полномочий;

     - изъять п. 1.3., п. 1.4 из статьи 7 «Деятельность финансового органа - 800; и внести с указанными расходами в п. 11 «Прочие расходы» - в связи с отсутствием правовой основы включения этих органов в структуру исполнительного органа местного самоуправления и установления статуса финансового отдела».

     Реальные результаты от реализации этих решений получены.

     Конечно, позиция органов местного самоуправления отстаивать свои права всеми доступными средствами, в том числе в судебном порядке, накладывают определенный отпечаток на взаимоотношения муниципального образования и областной администрации. Но в конечном итоге, мы все работаем во благо населения. Интерес к эффективному исполнению средств должны быть обоюдными. А для решения этой задачи все средства хороши.