Объекты правовой защиты местного самоуправления в Дальневосточном федеральном округе
ОБЪЕКТЫ ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
ДАЛЬНЕВОСТОЧНОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ
В.Е.Степенко,
к.ю.н., доцент кафедры
государственно-правовых дисциплин
ДВЮИ ХГТУ
В соответствии с Конституцией Российской Федерацией местное самоуправление признается и гарантируется, и в пределах своих полномочий оно самостоятельно (статья 12).
В качестве выразителя публичной власти местное самоуправление наиболее приближено к населению:
1) граждане совместно проживают на определенной территории;
2) все жители данной территории взаимодействуют друг с другом;
3) на данной территории гражданам гарантирована реализация всех прав и свобод;
4) именно на этой территории наиболее полно обеспечивается защита их интересов;
то есть местное самоуправление выступает как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого проживающего в пределах территории муниципального образования и населения этого образования в целом.
Естественно, что как у каждого органа управления у органов местного самоуправления имеются основные направления деятельности, и, само собой разумеется, что имеются объекты правовой защиты местного самоуправления, которые нуждаются в таковой. На наш взгляд, таковыми объектами правовой защиты местного самоуправления не только в ДВФО, но и в целом по Российской Федерации, являются:
- финансово-экономическая основа деятельности местного самоуправления. Следует подчеркнуть, что предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления в данной сфере деятельности регламентированы федеральными законодательными актами, которых более 30. При подготовке к семинару была проанализирована некоторая деятельность органов местного самоуправления, где выявлены недостатки и упущения по данному вопросу, что отражено в аналитических обзорах, подтверждено примерами.
_________________________
Поличка М.А., Шило Е.Б. Предметы ведения и полномочия органов самоуправления, установленные федеральным законодательством. - Хабаровск, 2002. - С. 63-64.
Так, Администрация Пензенской области, игнорируя закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» попыталась распоряжаться городским бюджетом г. Березники, издав для этого закон «О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности», согласно которому Березники переводятся из категории доноров в дотируемые, и приближаются, правда пока теоретически к банкротству, хотя в целом это потенциально богатая территория. Из-за сокращения городского бюджета Администрацией области за чертой проекта бюджета оказались финансирование здравоохранения и образования, правоохранительная деятельность, финансирование мероприятий по ГО и ЧС, спортивная и культурная жизнь города. Финансирование затрат по областным расчетам и рекомендациям приведет к значительному сокращению численности работающих в бюджетной сфере.
Другим примером попытки оказать давление и влияние на органы местного самоуправления является эксперимент, осуществляемый в Самарской области К.Титовым. В нарушение федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 года здесь были созданы образовательные округа с целью отнять у муниципальных органов власти школьные деньги и передать право распоряжения ими назначенным областными властями чиновникам.
Несколько иная ситуация сложилась в Ульяновской области, где предпринято беспрецедентное прямое давление на депутатов городской Думы со стороны Администрации Ульяновской области и областного Законодательного Собрания. Депутатов вынуждают к досрочному сложению полномочий путем угроз, шантажа или обещаний хороших должностей. Смысл конфликта нарушения прав местного самоуправления со стороны Администрации и Законодательного собрания Ульяновской области заключается в том, что между ними вскрываются застарелые противоречия в отношениях региональных органов власти и городского самоуправления областного центра, причина которых кроется в межбюджетных отношениях, вернее в их отсутствии. Межбюджетные отношения между областью и городом строятся не на законных основаниях, а на принципе директивного управления. Областные власти не видят реалий сегодняшнего дня и относятся к городскому самоуправлению, как к нижестоящему звену административной лестницы.
_________________________
Аналитический обзор прокурорской практики по вопросам защиты прав местного самоуправления в Дальневосточном федеральном округе / Под ред. А.П. Лончакова. - Хабаровск, 2003. - С. 12-13.
- хозяйственная деятельность на территории муниципального образования и функционирование всех структурных подразделений хозяйственных субъектов на данной территории
С целью организации регулирования предпринимательской деятельности на уровне муниципальных образований:
§ разрабатываются муниципальные программы развития и поддержания малого бизнеса;
§ создаются различные муниципальные фонды;
§ осуществляются меры по размещению заказов на производство и поставку специального оборудования и иных видов продукции для субъектов малого предпринимательства, развитию системы подготовки и переподготовки для этих целей кадров;
§ рекламное и информационное обеспечение, инвестиционная деятельность и осуществление внешнеэкономических связей тех территорий, которые находятся в приграничной зоне.
Однако, отдельными органами местного самоуправления превышаются их полномочия и принимаются нормативные правовые акты, противоречащие федеральному и краевому законодательству.
Так, глава Ульчского районного муниципального образования в июне 2001 г. принял постановление № 184 «О торговых надбавках к отпускным ценам на товары народного потребления», противоречащее требованиям:
- пункта 5 Постановления Правительства РФ от 07.03.1995 г. «О мерах по упорядочиванию государственного регулирования цен (тарифов);
- постановления губернатора Хабаровского края от 30.04.2002 г. «Об упорядочении государственного регулирования цен и тарифов в Хабаровском крае».
Органы местного самоуправления в ряде муниципальных образований оговаривают вопрос возможности передачи отдельных своих полномочий государственным органам власти и органам государственной власти субъектов РФ. Так, например, в ряде уставных документов Бикинского, Вяземского и Ванинского районов Хабаровского края такая передача отдельных полномочий предусмотрена.
В ряде муниципальных образований предусмотрено создание районных внебюджетных фондов. Однако, Бюджетный кодекс РФ в статье 9 «Компетенция органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений» предусматривает, что к ведению органов МСУ относятся:
- установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;
- составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;
- определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;
- определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
- предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
- определение порядка осуществления муниципальных заимствований и управление муниципальных долгом.
_________________________
СЗ РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3823.
Таким образом, органы муниципальных образований не наделены правом создания районных бюджетных фондов.
_________________________
Аналитический обзор прокурорской практики по вопросам защиты прав местного самоуправления в Дальневосточном федеральном округе / Под ред. А.П. Лончакова. - Хабаровск, 2003. - С. 14-15.
- еще одним объектом правовой защиты, нашедшим отражение в аналитических справках при разработке гранта, видимо, правильно будет считать информирование о деятельности органов местного самоуправления и о принятии важных решений, постановлений органами местного самоуправления (их опубликование и обнародование). Об этом в течение двух дней работы семинара достаточно много и убедительно рассказывали участники дискуссии, и поэтому надобности более подробно останавливаться и раскрывать данное направление, как мне кажется, не представляется необходимым.
- следующим объектом правовой защиты правильно будет считать полномочия органов местного самоуправления. Из анализа практики видно, что здесь бытуют две крайности:
а) либо органы местного самоуправления сами делегируют свои полномочия государственным органам власти и органам власти субъектов Российской Федерации;
б) либо наделяют сами себя несвойственными им полномочиями, а потому их действия противозаконны.
Отдельные муниципальные образования выполняют несвойственные им функции и полномочия. Так, в уставе муниципального образования Вяземского района дается определение территории данного района. А именно, территория включает в себя земельную, водную поверхность, недра в границах, установленных решением Хабаровского края. Вместе с тем, статья 12 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» детально регламентирует то, что должна включать в себя территория района. Пункт 1 статьи 67 Конституции РФ предусматривает, что территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Статья 2 закона РФ «О недрах» гласит, что «государственный фонд недр составляет используемые участки и неиспользуемые части недр в пределах государственных границ РФ». Статья 3 этого же закона к компетенции РФ в сфере регулирования отношений недропользования относит разработку и совершенствования законодательства РФ о недрах.
Уставы отдельных муниципальных образований предусматривают, что бюджетная система в районе утверждается советом по предложению администрации района. Вместе с тем, ст. 11 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» не предоставляет муниципальным органам власти подобных полномочий.
_________________________
Аналитический обзор прокурорской практики по вопросам защиты прав местного самоуправления в Дальневосточном федеральном округе / Под ред. А.П. Лончакова. - Хабаровск, 2003. - С. 16.
- до настоящего времени пока не изжиты попытки органов государственной власти Российской Федерации вмешиваться в компетенцию органов местного самоуправления и принимать законодательные акты, противоречащие российскому праву.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, не соответствующие действующему законодательству, вмешиваются в компетенцию органов местного самоуправления. В частности, Постановлением Главы администрации Хабаровского края № 318 от 11.09.2000 г. «О проведении мероприятий по первоначальной постановке на воинский учет граждан» (часть 2 пункта 3.3.) - право постановки на учет предоставлено военным комиссариатам. Однако, согласно статьи 9 ФЗ от 28 марта 1998 г. № 58 «Первоначальная постановка граждан на воинский учет» постановка на воинский учет граждан мужского пола осуществляется в период с 1 января по 31 марта в год достижения ими возраста 17 лет комиссией по постановке граждан на воинский учет, создаваемой в районе, городе без районного деления или ином равном им муниципальном (административно-территориальном) образовании.
_________________________
Сборник нормативных актов администрации Хабаровского края. - 2000. - № 9. - Пункт. 3.3. Ч. 2.
Комиссия по постановке граждан на воинский учет утверждается главой органа местного самоуправления (местной администрации) в следующем составе:
военный комиссар района, города без районного деления или иного равного им муниципального (административно-территориального) образования (далее - военный комиссар) либо заместитель военного комиссара - председатель комиссии;
специалист по профессиональному психологическому отбору;
секретарь комиссии;
врачи-специалисты.
_________________________
Аналитический обзор прокурорской практики по вопросам защиты прав местного самоуправления в Дальневосточном федеральном округе / Под ред. А.П. Лончакова. - Хабаровск, 2003. - С. 17-18.
- делаются попытки со стороны органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации переложить свои полномочия и обязанности на органы местного самоуправления
Исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации, порой превышая свои полномочия, вменяют в обязанность органам, не входящим в их структуру и непосредственно не подчиненным им, выполнять несвойственные им функции.
Так, например, пунктом 11 Постановления Главы администрации Хабаровского края № 318 от 11.09.2000 г. «О проведении мероприятий по первоначальной постановке на воинский учет граждан» органам по вопросам занятости населения вменяется в обязанности в двухнедельный срок сообщать в военные комиссариаты или иные органы, осуществляющие воинский учет, сведения о психологических качествах лиц, получивших профессиональные консультации. Однако, в федеральном законе «О занятости населения в Российской Федерации» от 19.04.1991 года сказано, что «территориальные органы службы занятости не являются структурными подразделениями соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления», а потому они не обязаны выполнять их предписания.
_________________________
Сборник нормативных актов администрации Хабаровского края. - 2000. - № 9. - Пункт. 11. ФЗ «О занятости населения в Российской Федерации» от 19.04.1991 г. Часть 2 статьи 15 // СЗ РФ. - 1996. - № 17. Аналитический обзор прокурорской практики по вопросам защиты прав местного самоуправления в Дальневосточном федеральном округе / Под ред. А.П. Лончакова. - Хабаровск, 2003. - С. 18-19.
- Законодательные органы власти субъектов РФ принимают законы, которые в силу несоответствия вступают в противоречие с федеральными нормативными правовыми актами, принятыми по вопросам местного самоуправления. К примеру, Законодательная Дума Хабаровского края 29 мая 1998 года приняла закон Хабаровского края № 48 «Об органах местного самоуправления в Хабаровском крае», в котором часть 3 статьи 49 предусматривает административную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений органов власти субъектов РФ органами местного самоуправления в виде штрафа, накладываемого на должностных лиц в размере до 50 МРОТ. Эта норма противоречила части 5 статьи 76 Конституции РФ, части 3 статьи 44 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, статье 193.3 КоАП РСФСР (предусматривающей ответственность в виде штрафа в размере до 20 МРОТ). В настоящее время вступил в действие новый КоАП РФ.
_________________________
Там же. С. 19.
Все это свидетельствует о том, что пробелов в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления достаточно много, достаточно часто права органов местного самоуправления нарушаются и им необходима защита, что подтверждает актуальность данной проблемы, которую мы разрабатываем и пытаемся найти пути для ее разрешения.
Вот неполный перечень объектов правовой защиты местного самоуправления в Дальневосточном федеральном округе. Как представляется, аналогичные нарушения свойственны и для других субъектов Российской Федерации.
Необходимо отметить следующее: не только органы местного самоуправления нуждаются в защите, иногда и ими допускаются нарушения правовых установлений законов и иных нормативно-правовых актов.
Как показала аналитическая работа в органах местного самоуправления в ДВФО в сфере обеспечения законности, организации и деятельности местного самоуправления, большинство действий, совершаемых представителями (главами) административно-территориальных единиц, входящих в состав местного самоуправления, связано с превышением своих полномочий:
· в сфере установления границ своих территорий;
· при установлении дополнительного штата или органа управления при администрации;
· в сфере установления льгот по налогам и сборам;
· при решении вопросов о проведении референдума и др.
Имеют место отдельные неправомерные действия и со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации, связанные с попытками организовать единый уровень власти государственной и местного самоуправления: в частности, на уровне некоторых городов и районов предусматриваются должности руководителей местных администраций, назначаемых представительными органами власти субъектов Российской Федерации. В результате образовывалась новая административная вертикаль, что прямо противоречило основам организации местного самоуправления (статья 12 Конституции РФ), на что, как правило, указывается прокуратурами в рамках надзора.
Подводя итоги, следует подчеркнуть, что основными причинами, приводящими к нарушению прав органов местного самоуправления, а, следовательно, и прав граждан на осуществление местного самоуправления являются:
- должностные лица органов местного самоуправления в недостаточной мере ознакомлены с основополагающими нормативными правовыми актами, своими полномочиями, а, следовательно, на практике не полностью их реализуют;
- некоторые муниципальные образования выполняют несвойственные им функции и полномочия;
- органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, не соответствующие действующему законодательству, вмешиваются в компетенцию органов местного самоуправления;
- исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации, порой превышая свои полномочия, вменяют в обязанность органам, не входящим в их структуру и непосредственно не подчиненным им, выполнять несвойственные им функции;
- законодательные органы власти субъектов РФ принимают законы, которые не соответствуют и вступают в противоречие с федеральными нормативными правовыми актами, принятыми по вопросам местного самоуправления.
Итак, в статье обозначены объекты правовой защиты местного самоуправления в ДВФО и в процессе проведения научно-практического семинара совместными усилиями была проанализирована деятельность правоохранительных органов по осуществлению защиты прав органов местного самоуправления.