НАДЗОР ЗА ЗАКОННОСТЬЮ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ
АКТОВ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Б.С. Сарнаев,
первый заместитель прокурора
Хабаровского края

     В статьях 130-133 Конституции РФ закреплено право граждан на местное самоуправление, в том числе право на судебную защиту.

     Отношения, возникающие в сфере местного самоуправления, регулируются:

• Федеральными Законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
• местным законодательством: Законами Хабаровского края «Об организации местного самоуправления в Хабаровском крае», «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Хабаровском крае», «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Хабаровском крае», «Об отзыве главы муниципального образования в Хабаровском крае», «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Хабаровском крае» и другими;
• уставами муниципальных образований.

     После принятия в 1995 г. Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», в котором были установлены принципы организации, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, возросла роль местного самоуправления в осуществлении народовластия.

     Органам местного самоуправления были предоставлены широкие полномочия по вопросам, отнесенным к их ведению, вплоть до организации самостоятельных бюджетов.

     С 1996 г. прокуратура признала надзор за законностью актов органов местного самоуправления одним из приоритетных направлений в своей работе.

     Анализ практики  прокурорского надзора, проведенный в 1997 г. показал, что органы местного самоуправления при издании постановлений в значительной части допускали нарушения отраслей права. Наибольшее число нарушений было допущено по вопросам жилищного, административного, трудового законодательства, законодательства о занятости населения, о налогах и сборах, лицензировании. Администрации городов и районов края зачастую шли на прямое нарушение норм федерального законодательства, мотивируя это целесообразностью ввиду сложившейся на местах экономической ситуации (нехватка денежных средств на выплату заработной платы, выполнение социальных программ и т.п.)

     Безусловно, в 1998 г. качество актов органов местного самоуправления улучшилось по сравнению с 1996, 1997 гг. и не без участия прокуроров, которые начали устранять противоречия федеральному законодательству на стадии разработки и принятия актов.

     По результатам проведенного в 1998 г. отделом прокуратуры края обобщения практики прокурорского надзора по исполнению законодательства о местном самоуправлении всем горрайпрокурорам было направлено Указание №7/8 от 12.03.98 г. «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов органов местного самоуправления». Упомянутое указание ориентировало прокуроров на сплошную проверку действующих актов органов местного самоуправления, а также придание надзору упреждающего характера (изучение проектов постановлений, участие в заседаниях представительных органов и т.п.). Впоследствии отделом ежегодно анализировалось состояние этой работы.

     Вопрос законности актов органов местного самоуправления неоднократно поднимался и на коллегиях прокуратуры края. Так, на коллегиях по итогам работы в первом полугодии 1999 г. и  2000 г. обсуждались проблемы, возникающие при осуществлении вышеназванного надзора. Было отмечено, что властные структуры на местах при издании актов допускают ряд типичных нарушений: прямое нарушение норм законодательства; присвоение себе чужих полномочий; нарушение процедуры принятия актов и вступления их в законную силу.

     В результате проводимой работы в прокуратурах сложилась определенная система надзора за актами органов местного самоуправления. Практически все прокуроры добились поступления в прокуратуру копий   принимаемых нормативных правовых актов органов местного самоуправления, которые подвергаются сплошной проверке на соответствие действующему законодательству. Прокуроры принимают участие в заседаниях представительных органов местного самоуправления, изучают проекты принимаемых ими решений.

     На территории Хабаровского края зарегистрировано 224 муниципальных образования, в том числе: 19 муниципальных образований городов и районов и 205 сельских и поселковых образования, зарегистрировано и действует 223 устава муниципальных образований.

     В 2001 г. горрайпрокурорами выявлено 193  незаконных актов органов местного самоуправления. В истекшем году выявлен 581 незаконный нормативный правовой акт органов местного самоуправления, в том числе 223 устава муниципального образования, что почти в три раза больше, чем в 2001 г. По мерам прокурорского реагирования 545 актов приведено в соответствие с действующим законодательством.

     Наиболее неблагополучное положение по изданию незаконных нормативных правовых актов сложилось в г.Амурске, г.Николаевске-на-Амуре, Нанайском, Ульчском, им.П.Осипенко, Ванинском районах. Однако усилиями прокуроров незаконные акты отменяются.

     Остается широким и спектр вопросов, по которым издаются незаконные правовые акты органов местного самоуправления.

     Наиболее распространенными являются акты, нарушающие земельное, лесное, налоговое законодательства. Так, прокурором Вяземского района принесен протест на постановление главы  района  «Об утверждении списка предприятий, организаций социально-культурной сферы, освобождаемых от платы за загрязнение окружающей среды», поскольку в соответствии  с федеральным законодательством плата за нормативные и сверхнормативные сбросы, выбросы вредных веществ, размещение отходов и другие вредные воздействия на окружающую среду зачисляются в федеральный бюджет и бюджет субъекта Российской Федерации, и предоставление органами местного самоуправления льгот по уплате налога в федеральный бюджет является неправомерным. Аналогичное постановление было опротестовано прокурором г.Амурска.

     Главами муниципальных образований поселков Джамку, Амгунь Солнечного района приняты постановления, которыми установлен срок уплаты земельного налога, а также начисления пени в случае неуплаты налога в указанный срок. Данные постановления были опротестованы прокурором в связи с превышением предоставленных главе муниципального образования полномочий, а также противоречием налоговому законодательству.

     Распространены нарушения законодательства при установлении тарифов на коммунальные услуги. Такие акты издавались органами местного самоуправления г.Хабаровска, Вяземского, Охотского, Тугуро-Чумиканского районов.

     В 2002 г. горрайпрокурорами проведена проверка соблюдения органами местного самоуправления требования ст.15 Конституции Российской Федерации о том, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего обозрения. В результате данной проверки было выявлено 78 актов органов местного самоуправления, не подлежащим применению по вышеуказанной причине. Так, прокурором Вяземского района выявлено постановление главы муниципального образования о мерах по обеспечению охраны лесов от пожаров на территории муниципального образования, положениями которого в период высокой пожарной опасности  запрещен бесконтрольный отжиг. Постановлением главы муниципального образования с.Отрадное утверждены ставки арендной платы за земельные участки на 2002 год в границах муниципального образования. Однако постановления в нарушение п.3 ст.15 Конституции РФ не были официально опубликованы, в связи с чем прокурор потребовал опубликовать настоящие постановления для всеобщего сведения. Несмотря на внесенные горрайпрокурорами представления о недопущении подобного впредь, в 2003 году главы муниципальных образований Советскогаванского, Вяземского, Солнечного районов принимают акты в нарушение требований Конституции РФ и законов Хабаровского края об их опубликовании.

     Имеют место факты, когда нормативные правовые акты органов местного самоуправления подписываются лицом, не имеющим для этого полномочий. Так, в г.Советская Гавань опротестованы постановления, подписанные исполняющим обязанности главы администрации города. В соответствии с п.3 ст.16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Уставом муниципального образования города Советская Гавань передача полномочий по принятию нормативных правовых актов исполняющему обязанности главы администрации в период его временного отсутствия не предусмотрена.  Кроме того, п.3 ст.3 Закона Хабаровского края «О правовых актах органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления в Хабаровском крае» определено, что по предметам своего ведения выборные должностные лица местного самоуправления - главы муниципальных образований - вправе принимать постановления и издавать распоряжения. Протест прокурора рассмотрен главой г.Советская Гавань и удовлетворен.

     В отстаивании своей позиции прокуроры используют все предоставленные им полномочия. Так, прокурором г.Хабаровска опротестован пункт Приложения к постановлению мэра города «Об установлении предельных размеров земельных участков, представляемых гражданам Российской Федерации в собственность, из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель на территории города Хабаровска», которым были установлены предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам, под уже существующие индивидуальные жилые дома, а также установлена плата за участки, превышающие эти размеры. Принесенный протест прокурора был отклонен, в удовлетворении заявления прокурора о признании данного пункта недействительным отказал и Центральный районный суд г.Хабаровска. Только определением кассационной инстанции незаконное решение было отменено и дело направлено на новое рассмотрение. В ходе повторного рассмотрения в суде первой инстанции мэром принято постановление, отменяющее незаконный пункт.  

     С принятием нового АПК РФ стали возникать ситуации, когда суды общей юрисдикции необоснованно отказывают в принятии к рассмотрению заявлений прокуроров о признании актов органов местного самоуправления недействительными, ссылаясь на подсудность их Арбитражному суду. Так, прокурором Комсомольского района опротестовано постановление главы района «Об организации перевозки школьников сел Черный Мыс, Шелехово, Новоильиновка» по причине противоречия федеральному законодательству (дорога, по которой организована перевозка школьников, является лесовозно-технологической, в связи с чем по ней запрещено пассажирское движение). Протест был отклонен. Прокурором подготовлено в суд заявление о признании постановления недействительным. Суд Комсомольского района отказал в принятии заявления к рассмотрению по причине неподсудности заявления суду общей юрисдикции. Прокурором подан частный протест на определение суда. При этом прокурор в обоснование своих требований указал, что возникший спор не является экономическим и не связан с осуществлением предпринимательской деятельности, характер спорного правоотношения социальный. Оспариваемый акт противоречит Федеральному закону «О безопасности дорожного движения», заявление прокурора имеет целью охраны жизни и здоровья граждан, защиту прав и интересов неопределенного круга лиц, в том числе несовершеннолетних. Определением кассационной инстанции определение районного суда об отказе в принятии заявления отменено.

     Основные усилия горрайпрокуроров в истекшем году были направлены на приведение в соответствие с действующим законодательством уставов муниципальных образований. Значительные противоречия изменившемуся федеральному законодательству были выявлены во всех 223 уставах, уставы сельских и поселковых муниципальных образований не были официально опубликованы. Горрайпрокурорами оспорены, как несоответствующие законодательству, все уставы.

     Для устранения нарушений законодательства Законодательной Думой Хабаровского края совместно с прокуратурой края был разработан «модельный устав», на основе которого в течение года приняты новые редакции уставов практически во всех муниципальных образованиях края. Часть уставов (районных и городских  муниципальных образований) претерпела существенные изменения путем внесения дополнений.

     В ходе проведенной прокуратурой края проверки соблюдения законодательства при регистрации уставов муниципальных образований в Законодательной Думе Хабаровского края были выявлены нарушения. По результатам рассмотрения представления прокурора края об устранении выявленных нарушений, Законодательной Думой внесены изменения в закон Хабаровского края «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Хабаровском крае».  В настоящее время все уставы и изменения к ним прошли государственную регистрацию в Законодательной Думе Хабаровского края и не содержат норм, противоречащих действующему законодательству.

     Наиболее сложной в процессе приведения в соответствие уставов оказалась стадия их официального опубликования. Сельские и поселковые муниципальные образования не имеют своих средств массовой информации, а также финансовых возможностей для оплаты публикации уставов в районных газетах. В настоящее время все уставы муниципальных образований приведены в соответствие с законодательством и опубликованы.

     Однако деятельность органов прокуратуры в сфере местного самоуправления не ограничивается только надзором за законностью издаваемых актов.

     В 2001 г. в органы прокуратуры края поступило 47, в 2002 г. - 44 обращения граждан, связанных с нарушением их прав на осуществление местного самоуправления, а также незаконными действиями должностных лиц и органов местного самоуправления. Если в 2000 году граждане обжаловали постоянное повышение тарифов на жилищно-коммунальные услуги, незаконное введение сельскими администрациями платных услуг, то в 2001 году поступали жалобы на незаконные акты органов местного самоуправления, обращения, связанные с несвоевременной выплатой гражданам социальных пособий, нарушением земельного законодательства и о собственности.

     Например, в 2001 г. прокурором Индустриального района г.Хабаровска по жалобе гр.Переверзевой В.Н. проведена проверка законности действий должностных лиц службы субсидий администрации района, обязывающих граждан при оформлении субсидий на оплату жилья, предоставлять  документы, не предусмотренные федеральным законодательством. По результатам рассмотрения внесенного прокурором представления должностное лицо, допустившее нарушения законодательства, привлечено к дисциплинарной ответственности, права заявительницы после вмешательства прокуратуры восстановлены.

     Прокуратурой принимались меры к восстановлению нарушенных прав муниципальных образований при издании актов органами государственной власти Хабаровского края. Так, прокурор края опротестовал положения Закона Хабаровского края «О краевой целевой программе «Социальная защита пожилых граждан, инвалидов, малообеспеченных семей с детьми и других категорий граждан на 2001-2003 годы», которыми на органы местного самоуправления были возложены обязанности по предоставлению льгот отдельным категориям граждан за счет средств муниципальных образований, не предусмотрев возмещения выпадающих доходов.