680000, г. Хабаровск,
ул. Запарина, д. 30, оф. 120,
тел/факс (4212) 21-44-98

npolichka@mail.ru, dvncms@gmail.com

Проблемы обеспечения законности в местном самоуправлении посредством прокурорского надзора

ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ
ПОСРЕДСТВОМ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

А.П. Лончаков,
д.ю.н., профессор

     1. Прокурорская деятельность, по существу есть осуществление надзорной власти в России, обеспечивающей системную гармонию, детерминацию и согласованность законодательства. В этом юридическая сущность конституционного мандата прокуратуры, позволяющая нетрадиционно рассмотреть вопросы государственной власти и местного самоуправления.

     Местное самоуправление как объект правовой защиты представляет собой комплексную систему внегосударственного управления, функционирующую на основе общих конституционных принципов, форм и методов в интересах человека, гражданина и личности. Это опосредствует собой юридическую сущность государства и его приоритеты. И в самом деле, законность - это установленный порядок функционирования государства в пределах правовых установлений. Прежде всего, это вопросы суверенитета, вопросы политической власти, её структуры и соотношения с местным самоуправлением. Несомненно, всё это должно осуществляться на основе российского конституционализма, ибо носителем суверенитета и единственным источником власти в России является её многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

     Это имеет принципиально важное значение, так как захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по Федеральному закону. Однако на практике эта норма конституционного права носит в какой-то мере декларативный характер и, как правило, ни в сфере политической власти, ни в сфере экономической власти и хозяйствования приоритета не имеет. Более того, концептуально обосновывается положение о том, что нет правового поля привлечения к ответственности лиц, посягающих на власть и местное самоуправление вне этого поля.

     Фактически правовое поле в состоянии в полном объеме защитить законность в местном самоуправлении, так как принят уголовный, уголовно-процессуальный, гражданский, гражданско-процессуальный, трудовой, таможенный, налоговый кодексы, КоАП РФ. А механизм реализации этих норм ветвями государственной власти реализуется явно недостаточно, несмотря на то, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю её территорию. В этой связи нормы федеральных кодексов и других нормативных актов в аспекте Конституции РФ имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Этим самым должна обеспечиваться целостность местного самоуправления.

     2. По нашему мнению, проблемы местного самоуправления в сфере хозяйствования и организации управления являются вредоносным последствием, так называемых «конституционных» и «отраслевых деликтов» ветвей власти, имеющих место в связи с посягательствами на правосубъектность местного самоуправления. Такие противоречия присущи нормативным установлениям по линии исполнительной, судебной власти. Нарастает эскалация правонарушений, порождающих деформированное правосознание, создающее квазиправовое пространство, в котором организующие хозяйствующие субъекты, должностные лица и граждане, а также органы местного самоуправления освобождают себя от выполнения конституционных положений, действуют по своему усмотрению. Достаточно отметить лавинообразный рост протестов прокуратуры на зарегистрированные Минюстом России нормативные установления, несоответствующие Конституции Российской Федерации, бум которых начался в конце прошлого столетия.

     _________________________

     О состоянии законности и прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства о местном самоуправлении // Информационный бюллетень ГП РФ. -  2001. -  № 2-3. Интерфакс. 1999. 21-22 июня // Государство и право. -  2000. -  №1.  - С. 12.

     Минюстом РФ было зарегистрировано 50 тыс. нормативных установлений субъектов Федерации, на 1400 из которых прокуратура принесла протесты.

     Вместе с тем Россия - демократическое, федеративное правовое государство с республиканской формой правления, единство законности основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти РФ, государственной власти субъектов РФ, гарантированном местном самоуправлении, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Таким образом, государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, органы которых самостоятельны. Следовательно, не должно быть юридических оснований для нарушения законности в сфере местного самоуправления.

     В чем дело, почему в структуре конституционного субъекта, коим является местное самоуправление, на системной основе осуществляется нарушение законности, обеспечение которой есть функция государства? Более того, «захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по Федеральному закону». По нашему мнению, это результат праксиологической визуализации юридической сущности деликтов, имеющих место как в государственной власти, так и местном самоуправлении, не порождающих, как правило, юридической ответственности.

     _________________________

     Лончаков А.П. Типичные нарушения законодательства о финансовых основах местного самоуправления. -  Хабаровск, 2003.  - С. 21-33.

     Всё это не только выводит государственную власть, местное самоуправление из состояния организационно-правовой гармонии и согласованности, но и способствует формированию коррумпированности под прикрытием несогласованности и противоречии нормативных установлений.

     _________________________

     Лончаков А.П. Организация прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства. -  Хабаровск,  2001.  - С. 10-23.

     Следовательно, деликт в государственно-властных и муниципальных отношениях - это деяние субъекта в сфере организационно-правовых отношений, не отвечающее должностному поведению и влекущее применение мер юридической ответственности. В аспекте организации прокурорского надзора эти деликты представляют собой важнейшие объекты обеспечения законности во властных структурах государства и местного самоуправления.

     3. Представляется, что законодатель обязан более четко определить предмет прокурорского надзора, чем это сделано в ст. 21 Федерального Закона «О прокуратуре РФ». По мнению законодателя, предметом надзора являются: соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории России, федеральными министерствами, госкомитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти; представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации; органами местного самоуправления; органами военного управления; органами контроля, их должностными лицами; а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Несомненно, при осуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы в сфере обеспечения законности. Следует отметить, что проверки исполнения Законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

     _________________________

     Федеральный Закон от 10.02.1999 г. «О внесении изменений и дополнений в закон «О прокуратуре РФ» // СЗ РФ. -  1999. -  № 7. -  Ст. 878.

     Таким образом, предмет прокурорского надзора - это: 1) соблюдение Конституции РФ; 2) исполнение законов, действующих на территории России. А как быть с нормативными установлениями высших органов исполнительной власти? Это нонсенс, порожденный статьёй 129 Конституции РФ, которая регламентирует лишь единую централизованную систему прокуратуры. Вместе с тем, совершенно иной подход к регламентации судебной власти (ст. 118-128 Конституции РФ).

     Представляется, что в механизме государственной власти Российской Федерации нет организующего субъекта, осуществляющего на системной основе «высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми ветвями власти». В такой постановке вопроса судебная власть России не отвечает объективной реальности, так как прокуратура не входит в систему судебной власти.

     4. Поэтому полагаем возможным обратиться к проблеме о юридической сущности прокурорской власти. Прежде всего, следует отметить, что достаточное внимание уделяется этой проблеме, как в юридической науке, так и на практике. Для определения конституционно-правового аспекта статуса прокуратуры, по нашему мнению, необходимо исходить из общего понятия государственной власти в её единстве и неделимости, ибо единство государственной власти неизбежно сочетается с различными формами её осуществления и особой структурой внутренней организации. Это в своей совокупности опосредствует функциональный аспект власти, который обусловлен её содержанием. В связи с чем, разделение властей на три ветви, не может быть признано идеальным, тем более что местное самоуправление вне структуры государственной власти. Поэтому разделение властей есть нечто гораздо большее, чем просто разделение государственных органов, так как Россия - федеративное государство с самой большой территорией в мире, где без прокурорского надзора за исполнением законов сложно сохранить территориальную целостность. Именно он призван быть юридическим гарантом исполнения законов, а прокуратура осуществлять функции организующего субъекта в сфере исполнения законов всеми органами власти.

     _________________________

     Мельников Н.В. Прокурорская власть // Государство и право. - 2002. -  № 2. - С. 14-20; Фарбер И., Коток В.Ф., Якуба О.М., Кутафин О.Е., Петрухин И.Л. и др. Гегель Г.В.Ф. Философия права. - М., 1990.   - С. 468-470. Бородин С.В., Кудрявцев В.Н. О разделении и взаимодействии властей в России // Государство и право.  - 2002. -  №5. -  С. 13-26. Не представляется возможным признать прокуратуру «балансом, уравновешивающим исполнение законов всеми органами власти» // Мельников Н.В. Прокурорская власть // Государство и право. - 2002.  - № 2.  - С. 14-15.

     Достаточно рельефно обосновал эту концепцию О.Е. Кутафин, по мнению которого, три фундаментальные ветви власти следует дополнить инструментами контроля и сдерживания любой из них. Иными словами, прокурорский надзор возникает с целью установления единства обеспечения законности. Поэтому материальные прокурорско-надзорные правоотношения возникают независимо от того, какие органы государства устанавливают правонарушения. Следовательно, на прокуратуре лежит обязанность обеспечить единство законности. Именно посягательство на законность служит основанием применения прокурорской власти. При ликвидации же надзора за исполнением законов неизбежно наступят анархия и правовой беспредел. К сожалению, этот аспект проблемы до настоящего времени  не исследовался. Полагаем, что каждой функции соответствуют наиболее целесообразные, выработанные опытом и закрепленные в законе средства и процедуры реализации в зависимости от содержания функции. Несмотря на это, ряд авторов склонны определять прокуратуру не как орган власти, а как систему сдержек в механизме разделения властей. По нашему мнению, система сдержек - не может быть юридическим механизмом согласования разногласий во властных структурах, так как ветви власти независимы, а Конституция России не предоставила административного мандата «системе сдержек». Поэтому можно не называть прокурорскую деятельность прокурорской властью, но от этого таковой она не перестает быть. Полагаем правомерным вывод о необходимости юридического закрепления в Конституции РФ фактически существующего в государстве органа власти.

     _________________________

     Кутафин О.Е. Государственное право Российской Федерации. - М., 1996. - С. 305. Мельников Н.В. Прокурорская власть // Государство и право. - 2002. - № 2.  - С. 16. Лончаков В.А., Соколов А.Н. Организационно-правовые и управленческие проблемы исполнительной власти в сфере экономики. - Хабаровск, 2001. - С. 198. Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. -  1999. -  № 1. -  С. 84-85; Ржевский В.А., Гойков В.Т. Основы государства и права: Учебное пособие. - Ростов-на-Дону, 1995. - С. 86. Мельников Н.В. Прокурорская власть // Государство и право. - 2002. -  № 2. - С. 17.

     Исследуя надзорные функции прокуратуры в аспекте закона «О прокуратуре РФ», следует отметить, что органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции России, исполнением законов, действующих на территории РФ,  в соответствии со ст. 21 (предмет надзора) закона «О прокуратуре РФ» в редакции от 10.02.1999 г. № 31-ФЗ, в котором функции прокурорского надзора не всегда корректно сформулированы применительно к законодательным органам государственной власти. Это стало возможным благодаря тому, что Конституция РФ не определяет правосубъектность лица, на которое возлагается высший надзор за точным и единообразным исполнением законов и соблюдением Конституции РФ.

     _________________________

     СЗ РФ. -  1999. -  №7. -  Ст. 878, В Конституции СССР. Ст. 164.

     5. В юридической литературе и на практике не получила обоснования юридическая сущность общей и индивидуальной профилактики, используемой прокуратурой в качестве инструментария борьбы с правонарушениями и преступностью, отсутствие которого - это столбовая дорога к беспределу, коррупции, организованной преступности. В этом аспекте система разделения властей в целом не сбалансирована. Для устранение дисбаланса, обеспечения строгого соблюдения законов в государстве, борьбы с организованной преступностью, коррупцией, терроризмом необходима политическая воля Президента РФ, реализуемая затем в форме законов. Прокуратура с её задачами, функциями и полномочиями в значительной степени повлияет на состояние оперативной обстановки в стране.

     _________________________

     Мартовские нововведения Президента России в организационно-правовую структуру правоохранительных органов в какой-то мере подтверждает нашу концепцию.

     Не следует отождествлять юридическую сущность прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов с уголовным преследованием от имени государства в соответствии с УК и УПК Российской Федерации. Это обстоятельство позволяет решительно отвергнуть концепцию о том, что прокуратура не может отождествлять надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов в качестве четвертой ветви власти.

     Таким образом, есть основания утверждать, что через соответствующие формы государственной деятельности происходит осуществление определенного вида государственной власти. В связи с чем, отмена надзорных полномочий прокурора, что закреплено в новом УПК, приведет к тому, что значительное количество неправосудных судебных решений вступит в законную силу, а инициативы по их отмене не будет. Это негативно отразится на обеспечении прав и законных интересов значительного числа граждан, а также расширению лоббизма во властные структуры и местное самоуправление.

     _________________________

     Бородин С.В., Кудрявцев В.Н. О разделении и взаимодействии властей в России. // Государство и право. - 2002. -  №5. -  С. 13-16.

     6. Понятно, что само по себе разделение властей, вот уже более 200 лет практикуемое в демократических странах, - не самоцель и не панацея от пороков и недостатков государственного управления. Но это, как показал исторический опыт, все же лучшая из имеющихся конструкций. Россия, к сожалению, не воспользовалась ею в предшествующие века и десятилетия - как при царях, так и в годы Советской власти.

     Необходимо пояснить и то, что краткий термин «разделение властей» в его практическом применении раскрывается как достаточно сложное сочетание независимости и взаимодействия трех ветвей власти, а в некоторых случаях - их переплетение. В некоторых отношениях это разделение является неполным; функции властей России частично пересекаются. Так, законодательная власть принадлежит Федеральному Собранию.

     Но Президент страны, в эту ветвь не входящий, во-первых, подписывает и обнародует федеральные законы, а во-вторых, издает указы и другие правовые акты, в том числе и нормативного характера. Очевидно, Президента, являющегося главой государства, вернее всего было бы отнести к исполнительной власти. Но он традиционно осуществляет и некоторые функции, тесно связанные с правосудием: назначение судей, а также помилование преступников. Судебная власть в свою очередь не только разрешает споры и наказывает правонарушителей, но и отменяет решения законодательной и исполнительной властей при несоответствии их Конституции РФ и законам, то есть в определенном смысле корректирует их деятельность. Такое частичное пересечение отдельных властных функций привело некоторых авторов к выводу, что «постулаты» наподобие разделения властей «не имеют сейчас у нас в стране своего реального содержания». С этим вряд ли можно согласиться. Примеры переплетения компетенции ветвей власти, предусмотренного конституциями и другими юридическими актами, можно значительно умножить, если обратиться к местному самоуправлению.

     _________________________

     Общая теория государства и права. Академический курс. В 2-х т. Т.1. - М., 1998.  - С. 379.

     Взаимодействие трех властей - процесс сложный и ответственный. Он выражается в согласовании различных вопросов, а также в определенном влиянии ветвей власти друг на друга. Как исполнительная, так и судебная власти действуют лишь на основе норм права, принимаемых законодателями. Но последние вырабатывают эти нормы не в отрыве, а в тесной связи и на базе проектов и предложений, исходящих преимущественно от органов исполнительной власти, прежде всего - правительства. Судебная ветвь власти не только представляет двум другим ветвям обширные материалы правоприменительной практики, учет которой необходим для рационального управления страной, но и, можно сказать, «облагораживает» законодательную и исполнительную деятельность, местное самоуправление. Острые формы нарушения взаимодействия властей постепенно сгладились; однако остались менее заметные, но зато достаточно распространенные приемы оказания воздействия одних ветвей власти на деятельность других.

     _________________________

     С.В. Бородин, В.Н. Кудрявцев. О судебной власти в России // Государство и право.  - 2001. -  № 10. - С 23.

     К сожалению, есть и теневое взаимодействие; получило распространение также прямое давление на те или иные органы власти путем использования различных средств. Прежде всего - это так называемое «лоббирование». Оценки его различны. Лоббизм связан с деятельностью законодательной власти. В исполнительной же сфере он выглядит несколько иначе: это просьба принять то или иное решение «в порядке исключения», закрыть глаза на заведомое нарушение закона; в худшем варианте - подкуп должностного лица. Что касается судебной системы, то, анализируя работу высших судов Российской Федерации, можно констатировать, что эти суды сумели, хотя и не сразу, поставить на место и назойливых просителей, и прямых взяткодателей. Во всяком случае, принимаемые высшими судами решения в последние годы, как правило, не подвергаются серьезной критике по части их справедливости и законности. Этого, к сожалению, нельзя сказать о низовых судебных органах. Только за последние три года квалификационными коллегиями были лишены полномочий 342 судьи общих и арбитражных судов.

     _________________________

     Общая газета. - 2001. - 13-19 дек. (интервью Д. Козака).

     Представляет интерес криминологическое исследование П.А.Скобликова, который провел опрос на тему: какой способ взыскания легальной задолженности с лица, уклоняющегося от уплаты, наиболее эффективен? Лишь менее четверти опрошенных назвали суд; более 40,5 % высказались за обращение к криминальной «крыше»; 30,8 % - к «крыше» из сотрудников самих правоохранительных органов (разумеется, за отдельную плату); 27 % - к криминальному «авторитету». По другому опросу, проведенному тем же автором, 42 % граждан не обращаются за помощью к юрисконсульту, в адвокатуру, в суд, потому что на хорошего юриста «нужно иметь много денег, которых у людей нет». Актуальность этого аспекта состоит в том, что без прокурорской власти нет эффективно осуществляемого прокурорского надзора в соответствии с принципами конституционализма.

     _________________________

     Скобликов П.А. Имущественные споры и криминал в современной России. - М., 2001.  - С. 24, 94.

     7. В юридической литературе неоднократно возникал вопрос, являются ли принципы организации и деятельности правоохранительных органов формой опосредования идей конституционализма Российской Федерации. Это принципиально важно, так как их правосубъектность избирательно регламентирована Конституцией. В связи с чем, принципы конституционализма могут быть и являются правовыми. Политические идеи каких-либо партий находятся вне принципов деятельности правоохранительных органов. Поэтому, говоря о принципах организации и деятельности органов судебной власти, прокуратуры, следует иметь в виду принципы правовые, более того, принципы, получившие свое непосредственное или опосредованное нормативное закрепление в Конституции. Полагаем, что правовые принципы всегда есть результат отражения законодателем экономических отношений и политических условий общественного развития. В своем конституционном закреплении интересующие нас в данном случае принципы судебной власти и прокурорского надзора - тоже конкретное отражение экономических отношений и политических условий реформирования гражданского общества Российской Федерации.

     _________________________

     Бородин С.В., Кудрявцев В.Н. О судебной власти в России // Государство и право. - 2001. - № 10. - С 23. Якуба О.М. Научная и административная сторона в государственном управлении. // Радянське право. - 1969. - №8. - С. 14-18.; Лончаков А.П. Предмет и система курса юриспруденция Российской Федерации. - Хабаровск,  1999.   - С. 25-26, 92-120. Конституция РФ. Ст. 13.

     Будучи юридически оформлеными правовые принципы являются результатом волеизъявления всего гражданского общества в интересах человека, гражданина и личности, но лишь такого волеизъявления, которое основано на полном и всестороннем учёте закономерностей развития гражданского общества. Именно в силу этих закономерностей, наличия у Совета Федерации конституционного мандата органы судебной власти и прокуратуры в состоянии обеспечить правовую защиту в системе всех ветвей государственной власти и в сфере местного самоуправления.

     Как нормы права (соответствующие правила поведения) принципы организации и деятельности органов судебной власти, органов прокуратуры являются обращенными к соответствующим субъектам с правовыми требованиями (например, осуществлять судебную власть только судьями, а прокурорский надзор - лишь назначенными в централизованном порядке прокурорами).

     К сожалению, правовые принципы организации осуществления судебной власти и прокурорского надзора не всегда относят к категории конституционных принципов по основаниям ст. 118, ст. 129 Конституции РФ. По нашему мнению, некоторые принципы, хотя текстуально и не закреплены Конституцией, тем не менее, органически из неё вытекают, будучи так или иначе регламентированы конституционными, федеральными законами. Следовательно, конституционными в широком понимании следует считать все принципы организации и деятельности судебной власти и прокурорского надзора: как текстуально закрепленные в Конституции, так и необходимо вытекающие из основ Конституции. Следовательно, юридическая антропология возникновения и функционирования судебной власти и прокурорского надзора имеет качественную индивидуальность, получившую своё освещение в юриспруденции. Юридическая антропология судебной власти и прокурорского надзора подтверждает концепцию о том, что эти власти прочно стояли на почве  преемственности. Вместе  с тем объективная реальность такова: судебная власть и прокурорский надзор, во-первых, находятся в разных плоскостях конституционной регламентации; во-вторых, испытывают вредоносное влияние «международного космополитизма».

     _________________________

     Шейфер С.А., Тарасов А.А., Петрухин И.Л. Прокурорский надзор и судебная власть: Учебное пособие // Государство и право. - 2002. - №5. -  С. 122-123; Дмитриев Ю.А., Черемных Г.Е. Судебная власть в механизме разделения властей и защите прав и свобод человека. // Государство и право. - 1997. - № 8. -  С. 48; Мельников Н.В. Прокурорская власть // Государство и право. - 2002. - № 2. - С. 14-20; Лунёв А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. - М., 1974. -  С. 60-73.

     Объективная реальность подтверждает обоснованность концепции о наличии четырех форм государственной деятельности (государственная власть, государственное управление, судебная власть, прокурорская власть).

     _________________________

     Маршуков М.Н. Прокурорско-надзорное право. -  СПб., 1991. - С. 38.

     В этой связи в ретроспективном аспекте недоумения вызывают суждения о том, что презумпция невиновности обвиняемого способна лишь дезориентировать следствие, суд. Поэтому весьма досадными являются, во-первых, отрицание некоторыми авторами значения презумпции невиновности как объективного правового начала, во-вторых, переоценка субъективного значения этого принципа, неизбежно приводящая к его фактическому отрицанию. Признание лица виновным в совершении правонарушения - функция суда, а не прокурора в процессе выполнения функций государственного обвинения. Полагаем, что в этой части функции судебной и прокурорской власти объединены единой целью - определения истины в судебном процессе. При этом судебная и прокурорская власть осуществляются от имени государства. Только в этом смысле презумпция невиновности сохраняет свой смысл, ибо чтобы действительно знать предмет, надо охватить, изучить все его стороны, все его связи и опосредствования.

     _________________________

     Мотовиловская Я.О. О принципах объективной истины, презумпции невиновности и состязательности процесса. - Ярославль, 1979.  - С. 48-72.

     Концептуальный анализ юридической сущности прокурорской власти делает правомерным вывод о том, что прокурорская власть - это вид конституционно закрепленной государственной власти, осуществляемой в формах прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории России законов, а также уголовного преследования. Автором акцентируется внимание на конституционном характере прокурорской власти.

     _________________________

     Аналогичной концепции придерживаются и др. авторы: см. Бойков А., Скворцов В., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры // Уголовное право. - 1999. - № 2. - С. 4-5.

     На основании изложенного, представляется целесообразным рекомендовать законодателю:

     1. Выделить в Конституции РФ раздел о прокуратуре, в котором описать её задачи, функции, объекты надзора, так как прокуратура не должна входить в состав судебной власти.

     _________________________

     Прокуратура и суд - не в одной системе, и дублировать друг друга они не могут. См.: Конституция РФ. Глава 7. Судебная власть. Ст. 129.

     2. Внести дополнения в ст. ст. 10, 11 Конституции РФ, в которых закрепить самостоятельность прокурорской власти.

     3. В ч. 1 ст. 104 Конституции РФ необходимо предусмотреть право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ, посредством которой своевременно осуществлять предостережение всех ветвей власти о возможных посягательствах. Поэтому предостережения - это юридически значимые действия прокурора. В этом случае прокурор должен обладать сведениями о готовящихся противоправных деяниях. Предостережение - это юридическая форма реализации прокурорского мандата по борьбе с правонарушениями и преступностью, неисполнение которого порождает юридическую ответственность.

     4. Ввести в закон о прокуратуре раздел «Об организации общей и индивидуальной профилактики правонарушений, связанных с несоблюдением Конституции РФ и неисполнением законов, действующих на территории России, а также нормативных установлений органов местного самоуправления», так как в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

     Проведенная в Дальневосточном регионе научно-практическая конференция в какой-то мере нетрадиционно рассмотрела проблемы обеспечения законности, в том числе и в сфере местного самоуправления. Правовая защита осуществляется различными правоохранительными органами и, прежде всего, судебной и прокурорской системами.

     Следует отметить то, что заметно возросшая и окрепшая за годы судебной реформы судебная власть несколько «потеснила» прокуратуру, что способствовало возникновению сложной и деликатной проблемы разграничения компетенции этих двух государственно-правовых институтов, без которых гражданское общество спокойно существовать не может.

     В этой связи авторский коллектив гранта Евразия, ученые-юристы ДВЮИ ХГТУ, исследуя большой объем материалов судебной и прокурорско-надзорной практики, смоделировали ряд научно-практических концепций, насыщенных теоретическим, социологическим и эмпирическим материалом. Вывод о том, что российская прокуратура - уникальное явление, обоснованно претендующее на роль четвертой ветви государственной власти, несомненно, заслуживает внимания. «Рудименты других концепций - сдерживают движение России к демократии».

     _________________________

     Петрухин И.Л. Прокурорский надзор и судебная власть. - М., 2001.  - С. 38.

     Авторы гранта в своих исследованиях пришли к выводу о том, что ученым, практическим работникам в сфере юриспруденции необходимо подняться над ведомственной разобщенностью, отрешиться от корпоративных амбиций и совместными усилиями определить роль прокуратуры и суда в обеспечении законности в сфере местного самоуправления. Поэтому исследовано два аспекта проблемы:

     а) организационно-правовой, опосредствующий собой правосубъектность органов местного самоуправления;

     б) обеспечение законности в сфере местного самоуправления.

     Однако, это не означает что исследование завершено. Необходимо подготовить монографию «Административный мандат Министерства образования в подготовке специалистов, обеспечивающих законность в сфере местного самоуправления», а также учебный план, учебную программу, проект Государственного образовательного стандарта по специальности «Юриспруденция» в аспекте выводов научного исследования. Представляется правомерной постановка вопроса об организационном оформлении создания на базе ДВЮИ ХГТУ факультета повышения квалификации прокурорско-следственных работников, осуществляющих свою деятельность в Дальневосточном Федеральном округе Российской Федерации, а также лабораторию по проблемам правовой защиты прав, свобод и интересов граждан. Статья подготовлена в порядке постановки вопроса по одной из актуальных проблем обеспечения законности в сфере местного самоуправления.