680000, г. Хабаровск,
ул. Запарина, д. 30, оф. 120,
тел/факс (4212) 21-44-98

npolichka@mail.ru, dvncms@gmail.com

Организационно-правовые формы взаимодействия органов финансового контроля в процессе обеспечения законности в сфере местного самоуправления

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ
ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В ПРОЦЕССЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

А.В. Рябцев,
к.ю.н., доцент кафедры
гражданского права и
предпринимательской деятельности
ДВЮИ ХГТУ

     Механизм управления государством посредством централизованной аккумуляции финансовых ресурсов и организации процесса их перераспределения требуют создания четкой системы финансового контроля, способной обеспечить законность финансовой деятельности государства и местного самоуправления и оценить ее эффективность и целесообразность.

     Принятый и введенный в действие Бюджетный кодекс РФ закрепил трехуровневую бюджетную систему Российской Федерации:

     федеральный бюджет (бюджеты государственных внебюджетных фондов);

     бюджеты субъектов Российской Федерации (бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов);

     местные бюджеты.

     Но, несмотря на многоуровневый характер и всю сложность решаемых в настоящее время задач, бюджетная система страны должна оставаться единым финансовым организмом, в рамках которого должны осуществляться согласованные процессы управления государственными финансами и обеспечиваться сбалансированное развитие как всех ее элементов, так и системы в целом.

     Единство бюджетной системы Российской Федерации обеспечивается наличием единой правовой базы, использованием единых бюджетных классификаций и форм бюджетной документации, применением санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единым порядком финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы страны, использованием регулирующих доходных источников, ведением бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, предоставлением необходимой статистической и бюджетной информации с одного уровня бюджета на другой для составления консолидированных бюджетов Российской Федерации и территорий.

     На основе указанных параметров построения и функционирования бюджетной системы страны достигается необходимое единство в управлении финансами. Единство в управлении закономерно требует создания стройной системы финансового контроля, которая, исходя из общих механизмов контроля и четкой иерархической структуры контрольных органов, обеспечит законность и единообразие контроля за денежными средствами во всей бюджетной системе Российской Федерации и позволит сопоставить показатели эффективности и экономичности использования государственных финансовых ресурсов на разных ее уровнях.

     Отмечая противоречивость действующего законодательства необходимо остановиться на следующих моментах:

     Нормы действующего законодательства, определяющие основы государственного и муниципального контроля, не справляются с этой задачей. Их слабость и противоречивость приводят к замкнутости контроля по уровням бюджетной системы Российской Федерации, к отсутствию развитых механизмов взаимодействия, координации и прямого контроля органов государственной власти вышестоящего уровня бюджетной системы РФ над нижестоящим.

     Так, глава 26 БК РФ в основном определяет органы, ответственные за осуществление финансового контроля на соответствующем уровне бюджетной системы РФ. Отсутствие в Бюджетном кодексе и других федеральных законах основ контрольной деятельности, принципов организации специализированных органов финансового контроля создает для нижестоящих уровней бюджетной системы определенные трудности и одновременно условия для неограниченного правотворчества, которое уже сейчас приводит к развитию положений о финансовом контроле без учета целостности и правового единства бюджетной системы РФ. В соответствии со ст.153 и 265 БК РФ законодательные (представительные) органы, представительные органы местного самоуправления для осуществления контроля формируют и определяют правовой статус собственных контрольных органов.

     Таким образом, необходимо достичь единообразия в понятии правого статуса высших органов финансового контроля, которое должно быть отражено в акте общефедерального значения, регламентирующим основы образования и функционирования контрольно-счетных органов в Российской Федерации.

     Бюджетный кодекс предусматривает создание контрольно-счетных палат на всех уровнях бюджетной системы (п.2 ст.265). В частности, постановлением Воронежского городского муниципального совета от 29 декабря 1995 г. № 190 создана городская контрольно-счетная палата.

     В связи с этим, если обеспечение единства принципов организации и деятельности контрольных органов должно быть осуществлено в форме отдельного федерального закона, то он должен определить правовые основы создания и функционирования контрольных органов представительных (законодательных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления.

     Представляется правомерным мнение профессора Васильева о том, что решением  вопроса унификации правовых норм могло бы стать внесение изменений в Бюджетный кодекс, которые откорректировали бы основы государственного и муниципального финансового контроля в части закрепления более четкой системы органов финансового контроля и правовых основ их организации и деятельности. На сегодняшний день это направление более перспективно, что объясняется следующими обстоятельствами.

     Во-первых, оно проходит в рамках уже действующего бюджетного законодательства и позволяет вместо принятия новых правовых актов, которые не всегда отвечают необходимому уровню качества, усовершенствовать действующую структуру Бюджетного кодекса.

     Во-вторых, закрепление правовых основ организации контрольно-счетных органов должно в значительной мере осуществляться Бюджетным кодексом - как законодательным актом, определяющим единые основы функционирования бюджетной системы РФ и разграничение компетенции органов государственной власти и местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений. В Бюджетном кодексе выделена целая глава 26, в которую вопросы организации указанных органов могли бы гармонично войти. Помимо этого, существует и законодательная основа подобного вкрапления правовых норм в структуру Бюджетного кодекса. Статья 157 БК РФ регулирует вопросы деятельности органов государственного и муниципального контроля, созданных законодательными (представительными) органами Российской Федерации, субъектов Федерации, местного самоуправления, а также органов государственного и муниципального контроля, созданных государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. В соответствии с п.3 указанной статьи полномочия органов государственного, муниципального финансового контроля определяются Бюджетным кодексом, Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», законами субъектов Федерации о контрольных органах, правовыми актами представительных органов местного самоуправления, а также нормативными правовыми актами органов исполнительной власти - в отношении органов государственного или муниципального финансового контроля соответствующих органов исполнительной власти. Поэтому та часть полномочий контрольно-счетных органов, которая будет определять их общеправовой статус в рамках всей бюджетной системы, должна быть обязательно отражена именно в Бюджетном кодексе, а не в каком-либо ином нормативном правовом акте.

     В-третьих, внесение изменений в Бюджетный кодекс позволит привести в соответствие всю систему органов государственного и муниципального финансового контроля.

     Правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, установленные Конституцией и Бюджетным кодексом, обязательны для всех субъектов бюджетных правоотношений и должны быть гармонично отражены в законодательном регулировании на соответствующих уровнях бюджетной системы. В предусмотренных Бюджетным кодексом случаях реализация бюджетных полномочий предполагает обязательное участие соответствующих контрольных органов, создаваемых законодательными (представительными) органами государственной власти и представительными органами местного самоуправления. Осуществляемая ими деятельность является юридически значимой, ибо обеспечивает проведение финансовых операций и завершение соответствующих стадий бюджетного процесса. Конституция РФ предписывает Совету Федерации и Государственной Думе в целях осуществления контроля за исполнением федерального бюджета образовать Счетную палату РФ, которая в соответствии с Законом «О Счетной палате Российской Федерации» является постоянно действующим органом государственного финансового контроля.

     Поэтому положение ст. 265 о том, что создание и функционирование контрольных органов соответствующих законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления является лишь правом, а не обязанностью последних, противоречит Конституции РФ и правовым основам бюджетного процесса в Российской Федерации.

     Обязательное создание высших органов финансового контроля соответствующими законодательными (представительными) органами власти будет не только отражать существующую правовую действительность, но и отвечать требованиям международных стандартов в области организации финансового контроля. Организация финансового контроля через контрольно-счетные органы представительных органов власти является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом.

     При рассмотрении вопросов совершенствования правовых основ финансового  контроля необходимо обратить внимание на новые направления финансового контроля, связанные с развитием в России бюджетного федерализма.

     Центральное место в становлении экономики занимают вопросы укрепления финансовой базы регионов и муниципальных образований на основе принципов бюджетного федерализма. Эффективность функций бюджетов всех уровней определяется тем, насколько рационально выстроен механизм межбюджетных отношений. Основу взаимоотношения бюджетов составляет распределение расходных полномочий и первичных доходных источников по всем уровням.

     Четкое закрепление расходных полномочий и ответственности за различными уровнями власти и управления - один из ключевых принципов бюджетного федерализма. Как отметил В.Б. Христенко, Бюджетный кодекс «проблему разграничения расходных полномочий обозначил, но не решил». Разграничение расходных полномочий должно базироваться на конституционном разделении функций между Федерацией и ее субъектами. Принципиальное значение при рассмотрении этого вопроса приобретает ст.72 Конституции РФ, устанавливающая совместные полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти и управления субъектов Федерации.

     Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 одобрена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. Эта Программа ознаменовала собой очередной этап совершенствования бюджетной системы Российской Федерации и заложила новые направления развития финансового контроля.

     По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако, формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Бюджеты субъектов Российской Федерации и особенно местные бюджеты  перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты»). Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений регламентируется централизованно установленными нормами. Более 80 процентов налоговых доходов этих бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур, что требует дальнейшего развития и законодательного закрепления методологии бюджетного выравнивания.

     Установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр.

     Серьезным препятствием на пути развития бюджетной системы стала неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и существующая система административно-территориального деления субъектов Российской Федерации. Нынешняя организация местного самоуправления, незавершенность процесса его становления, недостатки унаследованной системы административно-территориального устройства не позволяет провести полноценную, охватывающие все уровни бюджетной системы реформу, гарантирующую финансовую самостоятельность и ответственность муниципальных образований.

     В условиях расширения налогово-бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления существенно повышается роль Российской Федерации не только как гаранта единства бюджетной системы, но и как контролера эффективности всех ее уровней. Такая система межбюджетных отношений требует адекватного механизма федерального регулирования, который помимо базовых принципов организации бюджетного процесса устанавливал бы обязательные требования, стандарты и процедуры, необходимые и достаточные для обеспечения эффективности управления региональными и местными бюджетами и для повышения ответственности за состояние государственных финансов в целом.

     В целях оздоровления региональных и местных финансов, защиты интересов населения, получателей бюджетных средств и кредиторов, повышения эффективности управления и ответственности за состояние бюджетного процесса на соответствующей территории Программа предусматривает введение особых бюджетно-правовых статусов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В их рамках будут установлены формализованные критерии и процедуры осуществления более жесткого контроля за бюджетным процессом, разработаны механизмы временного ограничения налогово-бюджетных полномочий региональных и местных администраций, реструктуризации задолженности бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований, реализации планов финансовой санации.

     Осуществление указанных процедур и механизмов требует существенного расширения компетенции органов государственной власти Российской Федерации, допускающей регулирование бюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы не только через создание правовых основ, но и через прямые властные полномочия межбюджетного характера, которые должны обеспечивать в предусмотренных законом случаях прямое управление и контроль за показателями бюджета нижестоящего уровня.

     Представляется, что для правового обеспечения бюджетного федерализма необходимо четко разграничить расходы каждого звена бюджетной системы РФ, закрепить в законодательстве собственные источники доходов для бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, определить и законодательно закрепить принципы построения бюджетных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами.

     При этом необходимо руководствоваться следующими подходами, изложенными в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года:

     - обязательства по финансированию расходов, нормативно-правовое регулирование которых в основном осуществляется властями более высокого уровня, могут быть закреплены за нижестоящими бюджетами только в пределах предоставленной на эти цели финансовой помощи;

- расходы на общественные услуги, предоставляемые на всей территории государства в соответствии с минимальными государственными социальными стандартами, могут софинансироваться на долевой основе из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;

-  необходимо соблюдение законодательного запрета на принятие нормативных правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы без предоставления источников финансирования.

     В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 30 августа 2001 г. № 1167-р, утвердившим план действий на 2001-2003 годы по реализации Программы, определение указанных правовых статусов и их наполнение конкретными механизмами бюджетного регулирования и управления будет осуществлено федеральным законом, принятие которого запланировано на  2002 г.

     В рамках соответствующего бюджетно-правового статуса субъекта Российской Федерации и муниципального образования должно быть предусмотрено сочетание разнообразных как бюджетных процедур, действующих в условиях общего бюджетного регулирования, так и специальных процедур, отвечающих особым целям управления бюджетным процессом соответствующих субъектов Федерации и муниципальных образований.

     Программа предусматривает примерный перечень специальных процедур, которые могут быть использованы при осуществлении особого режима управления региональными и местными финансами, подпадающими под соответствующий бюджетно-правовой статус:

     § система мониторинга региональных и местных бюджетов;

     § типовая программа реформирования и руководства по управлению региональными финансами;

     § реализация планов финансовой санации.

     В качестве обязательной бюджетной процедуры в отношении высокодотационных регионов, регионов, находящихся в финансовом кризисе или в режиме внешнего финансового управления, Программа предусматривает перевод их бюджетов на кассовое обслуживание через территориальные органы федерального казначейства.

     В свете рассмотрения вопросов совершенствования финансового  контроля необходимо остановиться и на тех положениях Бюджетного кодекса, которые устанавливают ответственность за нарушение бюджетной дисциплины.

     Кодекс в главе 28 предусматривает разнообразие мер государственного принуждения и оснований для их применения. Однако комплексный анализ положений соответствующих составов указывает на наличие существенных недостатков, которые развеивают общее представление о достаточности и эффективности бюджетной ответственности в деле поддержания законности и правопорядка в финансовой сфере.

     Так, Бюджетный кодекс устанавливает в рамках составов правонарушений обязательное наложение штрафов на руководителей получателя бюджетных средств, которое осуществляется в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях, но не предусматривает размер применяемого штрафа. Это приводит к ситуации, когда отсылка на процессуальный порядок привлечения к административной ответственности приобретает смысл отсылки на нормы материального права, требующей для применения указанной нормы наличия в КоАП РФ аналогичных составов правонарушений с четко фиксированным размером штрафа должностных лиц. Отсутствие в КоАП РФ многих составов правонарушений, закрепленных в Бюджетном кодексе, приводит к тому, что ответственность руководителей соответствующих получателей бюджетных средств считается неустановленной.

     Такой пробел бюджетного законодательства создает условия для безответственности непосредственных исполнителей противоправных действий при неперечислении бюджетных средств их получателям, непредставлении отчетов и иной бюджетной документации и многочисленных других нарушений бюджетной дисциплины.

     Ситуация с бюджетной ответственностью должностных лиц усугубляется закрепленным Бюджетным кодексом запретом на правотворчество субъектов Российской Федерации в сфере установления мер принуждения и оснований их применения. В соответствии со ст.7 к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений отнесено установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Статьи 282 и 283 указывают, что дополнение состава мер принуждения и оснований их применения осуществляется Бюджетным кодексом и федеральными законами. В таких условиях деятельность субъектов Федерации как по расширению соответствующих мер и оснований, так и по возможному устранению пробелов неэффективного федерального законодательства рассматривается как незаконная, что расширяет режим безответственности до рамок всей бюджетной системы РФ.

     Совершенствование правовых основ финансового (бюджетного) контроля и устранение многих существующих пробелов и противоречий бюджетного законодательства является одним из важных направлений в реформе всей системы управления государственными финансами Российской Федерации. В современных условиях экономического развития и децентрализации межбюджетных отношений лишь четкая и согласованная система финансового (бюджетного) контроля способна обеспечить эффективность управления многоуровневой системой финансов и исключить разобщенность в финансовой деятельности.