680000, г. Хабаровск,
ул. Запарина, д. 30, оф. 120,
тел/факс (4212) 21-44-98

npolichka@mail.ru, dvncms@gmail.com

Перспективы реформирования финансовых основ местного самоуправления

ПЕРСПЕКТИВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ
ФИНАНСОВЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

А.В.Мадьярова,
кандидат юридических наук,
доцент Российской академии правосудия

Местное самоуправление в настоящее время трактуется как один из устоев демократического общества, правового государства, а потому проблема построения полноценного, отвечающего мировым стандартам местного самоуправления воспринимается не как частный, сугубо внутренний вопрос государственного устройства России, а как важный фактор интеграции страны в систему международных политико-правовых ценностей. В этой связи не удивительно, что проблема местного самоуправления воспринимается властью как одна из насущных, приоритетных.

С начала 90-х годов, положивших начало реформированию местного самоуправления, последнее претерпело уже несколько этапов развития. Первый, включающий 1990-1993 годы, представлял собой преддверие реформы, создание условий для формирования особой системы управления и хозяйствования на местном уровне, путем постепенного преобразования местных советов из органов государственного управления на местах в полноценные органы местного самоуправления, провозглашения коммунальной (муниципальной) собственности, появления зачатков финансовой автономии(1). Второй этап (1993-1995 годы) являлся началом целенаправленной реформы, призванной реализовать принципиально новые установки Конституции РФ 1993 года. Это осуществлялось в первую очередь усилиями Президента РФ и подразумевало замену местных советов на новую систему местных органов власти, формируемых населением непосредственно, оформление экономической и бюджетной самостоятельности местных сообществ(2). Наконец, принятие в 1995 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»(3) ознаменовало собой переход к всесторонним преобразованиям, т.е. развертывание крупномасштабной реформы по всем возможным направлениям - правовым, организационным, территориальным, финансово-экономическим. Этот процесс продолжается и поныне, и можно было бы считать данный этап последним в настоящее время, если бы не далеко идущие, как выясняется, президентские инициативы 2001 года. После того, как в послании Федеральному Собранию РФ в 2001 году в качестве одной из важнейших задач было обозначено проведение работ по разграничению предметов ведения и полномочий между всеми уровнями власти(4) и во исполнение этого была образована специальная комиссия под руководством заместителя руководителя аппарата Президента Д. Козака(5), началась интенсивная проработка вопроса, тем более что сроки были поставлены крайне сжатые (до 1 июня 2002 года). В ходе работы выяснилось, что ограничиться одними организационными аспектами - упорядочением и перераспределением компетенции между Федерацией, субъектами РФ, местным самоуправлением не удастся, стало ясно, что реформа приобретает всеобъемлющий, глобальный характер, захватывая все новые и новые пласты проблем.

_________________________

(1) См., напр.: Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апр. 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР».  1990. № 16. Ст. 267; Закон РФ «О местном самоуправлении в РФ» от 6 июля 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Cовета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010; Закон РФ «Об основах налоговой системы» от 27 дек. 1991 г. // Рос. газ. 1992. 10 марта; Пост. Верховного Совета РФ от 27 дек. 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 3. Ст. 89.(2) См., напр.: Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 окт. 1993 г. № 1760 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44. Ст. 4188; Указ Президента РФ «Об  утверждении  Основных  положений  о выборах в органы местного самоуправления» от 29 окт. 1993 г. № 1797 // Рос. газ. 1993. 3 нояб.; Указ Президента РФ «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 дек. 1993 г. №  2265 // Рос. газ. 1993. 25 дек.; Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной  области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов  местного самоуправления» от 15 апр. 1993 г. // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 18. Ст. 635.(3) Рос. газ. 1995. 1 сент.(4) См.: Не будет ни революций, ни контрреволюций (послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ) // Рос. газ. 2001. 4 апр.(5) Указ Президента РФ «О комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органа и государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» от 21 июня 2001 года № 741 // Рос. газ. 2001. 27 июня.
 

Причем наиболее новаторским стал именно муниципальный сегмент реформы. Решая задачу разумного определения круга и объема функций местного самоуправления, разработчики концепции пришли к выводу, что невозможно обойтись без совершенствования территориальной основы местного самоуправления, затем - что и территориальные преобразования останутся неэффективными без упорядочения и рационализации властно-организационного механизма управления на местах. И наконец, было признано, что без надлежащих трансформаций в финансово-экономических, межбюджетных, отношениях идеи реформы окажутся невыполнимыми. Таким образом, все основополагающие сферы местного самоуправления оказались вовлечены в процесс реформирования - организационная, функциональная, территориальная, финансово-экономическая. Причем изменения предполагаются весьма кардинальные, как по широте охвата (исходя из количества подлежащих пересмотру законов - более 200), так и по глубине «захвата» (исходя из содержания предлагаемых новелл). С учетом этого, приходится, пожалуй, констатировать, что в 2001 году  произошла не просто интенсификация реформы, но начался новый ее этап, суть и последствия которого пока не вполне ясны.

В декабре 2002 года Президент РФ внес в Государственную Думу РФ проект новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (а точнее, по существу, новый законопроект с одноименным названием и предметом регулирования). 21-го февраля 2003 года законопроект принят нижней палатой парламента в 1-м чтении и отправлен на доработку в головной комитет - по вопросам местного самоуправления(6). На законопроект поступило более 6 000 поправок, в результате чего оказалось невозможным вынести проект на второе чтение весной 2003 года, как это изначально планировалось - предположительно, рассмотрение будет продолжено в июне текущего года.

_________________________

(6) Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 21 февр. 2003 г. № 3663-III ГД «О проекте федерального закона № 280514-3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС Гарант. 27 мая 2003 г.
 

Причем если сначала все внимание было приковано к проблемам территориального и организационного характера, то начиная с принятия проекта в 1-м чтении акценты все более явственно смещаются в сторону финансово-экономических проблем. Этот блок вопросов рассматривается как равновеликий проблеме определения компетенции местного самоуправления и теснейшим образом с ней связанный. Все более утверждается представление, что финансовые преобразования не только должны сопутствовать разграничению предметов ведения и полномочий, но и происходить одновременно с ними - невозможно эффективно разграничить полномочия, не зная их «цену», не взвесив применительно к ним «платежеспособность» каждого уровня власти.

Принадлежность какой-либо функции тому или иному уровню власти должна определяться исходя из эффективности ее реализации именно на том или другом уровне, а это во многом зависит от наличия необходимых финансовых ресурсов на соответствующем уровне. При этом важно понимать, что ресурсы, прежде всего, источники доходов не могут передаваться механически, вслед за полномочиями, их распределение также подчиняется объективным закономерностям - эффективность и даже возможность их формирования и использования на разных уровнях различна. Поэтому, как нередко утверждается, решение функциональной (компетенционной) и финансовой проблем местного самоуправления необходимо производить не просто хронологически одновременно - в одно и то же время, но, в полном смысле слова, взаимосвязанно. Как в схоластической дилемме о курице и яйце, определить первичность того или иного вопроса в данном случае невозможно, это величины взаимозависимые.

Показательно, что при принятии указанного законопроекта в 1-м чтении Государственная Дума приняла также постановление, в котором рекомендовала Правительству до 1 апреля 2003 года внести соответствующий финансовый пакет, как условие дальнейшего рассмотрения проекта закона(7). Аналогичные пожелания настойчиво звучали и на посвященных проблеме реформирования местного самоуправления заседаниях Научно-экспертного совета при комитете Совета Федерации по вопросам местного самоуправления (14 февраля 2003 года), «круглого стола» с участием членов Совета Федерации, представителей органов государственной власти субъектов РФ, муниципальных образований (13 марта 2003 года).

_________________________

(7) Постановление Государственной Думы от 21 февр. 2003 г. № 3664-III ГД «Об обращении Государственной Думы ФС РФ «К Председателю Правительства РФ М.М.Касьянову о необходимости внесения в Государственную Думу ФС РФ до 1 апреля 2003 года проектов федеральных законов о внесении изменений и дополнений в бюджетное и налоговое законодательство РФ в связи с принятием в первом чтении проекта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (новая редакция) и проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», внесенных Президентом РФ» // СПС Гарант. 27 мая 2003 г.
 

 Учитывая, что до сих пор этого не сделано, судить о сути предполагаемых преобразований в финансовой сфере местного самоуправления весьма трудно. Отдельные идеи уже нашли отражение в тексте законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», однако большинство новелл, как это следует, в частности, из многочисленных отсылочных норм указанного проекта, должно быть воплощено в бюджетном и налоговом законодательстве. В августе 2001 года Правительством РФ была одобрена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года(8), воплотившая ряд конкретных подходов. Правда, в большей мере программа сориентирована на оптимизацию межбюджетных отношений между Федерацией и субъектами РФ, однако в ней обозначен ряд универсальных принципов, которые предполагается зеркально применить к отношениям между муниципальными с одной стороны и  федеральным, региональными бюджетами с другой, а также нашли отражение и некоторые специфические проблемы местного самоуправления (налогов, полномочий и др.). Кроме того, публичные заявления и выступления Президента РФ, представителей Правительства РФ, федеральных министерств, членов комиссии по разграничению предметов ведения и полномочий, иных лиц, участвующих в определении направлений реформы, позволяют сформировать некоторые представления о грядущих преобразованиях и возникающих при этом проблемах. Опираясь на эти источники, попробуем изложить и прокомментировать основные моменты предстоящей финансовой реформы местного самоуправления(9).

_________________________

(8) Рос. газ. 2001. 21авг.(9) Сведения о предполагаемых законодательных изменениях, не отраженных в опубликованных материалах и тексте законопроекта, по большей части основаны на докладе руководителя департамента бюджетной политики Минфина России А.М. Лаврова, а также устных выступлениях других официальных лиц на вышеперечисленных и иных мероприятиях. Используемые в настоящей работе схемы и таблицы  представляют собой раздаточный материал для участников упомянутого «круглого стола» в Совете Федерации (13 марта 2003 года).
 

Проблемы муниципальных финансов проявляются в 3 основных аспектах. Во-первых, это недостаточно четкое и обоснованное разграничение расходных обязательств между местным самоуправлением и государственной властью всех уровней, в результате чего возникает значительное число т.н. «нефинансируемых мандатов», т.е. обязательств, возложенных федеральным или региональным законодателем на местные бюджеты без предоставления соответствующих финансовых ресурсов (считается, что федеральные мандаты финансируются в настоящее время менее чем на 50 %(10)). Во-вторых - недостаточность собственных доходных источников (таковые составляют не более 30 % доходной части местных бюджетов, а доля местных налогов в общем объеме налоговых поступлений муниципалитетов и вовсе не превышает 10 %). В-третьих - отсутствие эффективных механизмов финансовой помощи со стороны вышестоящих бюджетов, необходимость которой в условиях объективного экономического неравенства муниципальных образований не может быть устранена даже при идеальном решении первых двух проблем.

_________________________

(10) Чернявский А.В., Никифоров С.М., Косарева Н.Б. Сценарные расчеты бюджетных последствий принятия законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Курляндская Г.В. Реформа местного самоуправления: межбюджетный аспект (раздаточные материалы «круглого стола», не опубликованы).
 

Соответственно этому, реформа предполагает совершенствование межбюджетных отношений в 3-х направлениях - распределение расходов, распределение доходов и оказание финансовой помощи.

1. Распределение расходов

Главный принцип, который предполагается заложить в основу новой концепции распределения расходов, формулируется так: «делить не деньги - делить полномочия». Речь идет о т.н. «расходных полномочиях», которые включают 3 вида прав и обязанностей - по нормативно-правовому регулированию (установлению, регламентации), по финансовому обеспечению и по осуществлению (исполнению) расходов(11). Не секрет, что в настоящее время эти полномочия рассредоточены между различными уровнями власти, причем по большей части нормативно-правовое регулирование осуществляется вышестоящим уровнем, а финансовое обеспечение и (или) исполнение возлагается на нижестоящий, в значительной мере на местный, уровень. В первую очередь это касается 4 групп расходов: (а) на социальные гарантии (пособия гражданам, имеющим детей, выплаты и иные гарантии ветеранам, инвалидам, военнослужащим, судьям и др.)(12); на жилищно-коммунальное хозяйство; (в) на транспорт; (г) на образование. При этом наибольшая часть финансово необеспеченных государством расходов, особенно по последним трем группам, возникает в результате закрепления широкого спектра социальных льгот различным категориям граждан. Так, по данным статистики, 95 % расходов местных бюджетов на транспорт, около 16 % местных расходов  на жилищно-коммунальное хозяйство обусловлены представлением льгот различным категориям граждан (инвалиды, пенсионеры, учащиеся и т.п.), установленных на федеральном уровне(13).

_________________________

(11) См.: Программа бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. (12) По расчетам около 85 % расходов местных бюджетов по направлению «Социальная политика» связано с финансированием обязательств, возложенных федеральным законодательством. (13) Например, на «круглом столе» в Совете Федерации представители Краснодарского края жаловались на то, что хотя курортный сбор является местным налогом, однако льготы по нему, и весьма значительные, установлены федеральным законодательством, в результате чего уменьшается доходная база местных бюджетов, С другой стороны, это означает, что  финансирование затрат по этим лицам возлагается на местные бюджеты, т.е. возлагаются расходы. В соответствии со статей 133 Конституции РФ, дополнительные расходы местных бюджетов, возникшие в результате решений органов государственной власти, подлежат компенсации.
 

Ситуация усугубляется тем, что в условиях действующего законодательства непросто даже определить реальный объем обязательств, которые должны финансироваться из федерального бюджета. Во-первых, закрепление той или иной статьи расхода за местным бюджетом не обязательно означает передачу государственного полномочия, предполагающего финансирование за счет государственного бюджета. Так, если то или иное полномочие по своему содержанию относится к вопросам местного значения и его закрепление за органами местного самоуправления означает лишь конкретизацию изначально принадлежащей органам местного самоуправления компетенции, то его финансирование из местного бюджета не должно восполняться за счет средств государства (содержание муниципальной милиции, организация и содержание муниципальной противопожарной службы и т.п.). Кроме того, существует, хотя и не вполне определенная, категория расходных обязательств, предусматриваемых законодательством, но не подлежащих безусловному финансированию из государственного бюджета - например, многие трудовые гарантии, такие как обязанность по выплате заработной платы не ниже минимального размера оплаты труда (касающиеся всех работодателей, включая органы местного самоуправления), выходного пособия, в том числе специальные гарантии (касающиеся отдельных категорий работников - работающих в бюджетной сфере, в районах Крайнего Севера и т.д.) и др.(14)

_________________________

(14) В этой связи весьма характерны результаты судебного процесса по иску учителей средне школы Ногликского района Сахалинской области о взыскании средств на оплату проезда в отпуск и обратно. Такого рода гарантии предусмотрены Федеральным законом «О гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных  к ним местностях», где предусмотрено, что оплата таких расходов осуществляется за счет работодателя. Суды исходили из того, что в данном случае не идет речи о делегировании полномочий, а предусматриваются трудовые гарантии, которые должны компенсироваться за счет средств работодателя. Привлечение средств местного бюджета возможно в рамках установленной Гражданским кодексом РФ субсидиарной ответственности учредителей по обязательствам учреждений, но в силу приведенных аргументов невозможно требовать возмещения данных затрат за счет казны РФ (материалы не опубликованы).  
 

Во-вторых, в законодательстве немало норм, которые вообще не позволяют с точностью определить, каким образом распределено то или иное расходное полномочие между уровнями бюджетной системы, поскольку в качестве источников финансирования указываются бюджеты нескольких уровней одновременно (например, статья 4 Закона РФ «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» в отношении гарантий и компенсаций указанным лицам). А Бюджетный кодекс РФ ввел понятие расходов, финансируемых совместно из бюджетов различных уровней (статья 85), причем перечень таковых является весьма общим, не вносящим ясности в анализируемые вопросы и, более того, открытым.  

В результате складывается парадоксальная ситуация, при которой большинство затратных полномочий предписываются муниципалитетам «сверху», на них же возлагается финансовое обеспечение и исполнение таковых и при этом муниципальная власть не имеет отношения к регламентации этих расходов (по принципу «обещают одни - отвечают другие»).

Поэтому первый комплекс мер, которые предполагается предпринять, подразумевает такое перераспределение расходных полномочий, при котором было бы обеспечено максимально возможное закрепление всех 3-х их видов расходных полномочий по определенной общественной услуге (виду расхода) за одним уровнем бюджетной системы. Предполагается, что и введение нового вида расходного обязательства, и определение его объема и условий, и финансовое обеспечение, и исполнение расходов необходимо сосредоточить в «одних руках».

Конечно, это возможно и целесообразно далеко не во всех случаях и в полной мере касается лишь достаточно незначительной части собственных полномочий соответствующего уровня (таких, например, как благоустройство территории для местного самоуправления) и не может распространяться на общезначимые функции (например, оказание большинства социальных услуг населению - здравоохранение, образование и т.п.). Поэтому допускается, чтобы рамочное регулирование осуществлялось на вышестоящем уровне (преимущественно федеральном), а финансовое обеспечение и осуществление расходов возлагалось на нижестоящий уровень, в том числе муниципальный. При этом предполагается, что соответствующий вышестоящий уровень управомочен выполнять лишь учредительную функцию, т.е. устанавливать вид расхода, а его регламентация должна осуществляться с участием того уровня, который осуществляет финансирование и реализацию расхода (данный принцип развивает заложенную в Программе бюджетного федерализма схему разграничения расходных полномочий, которая не проводит различия между двумя указанными видами полномочий по нормативно-правовому регулированию, относя их к компетенции одного и того же, вышестоящего, уровня власти) (приложение № 1).   

Что же касается делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления, то все регулятивные и гарантийные функции должны реализовываться соответствующим уровнем государственной власти, которому принадлежит полномочие, т.к. передается лишь исполнение полномочий, в т.ч. в их расходной части.

Для этого, естественно, необходимо четко разграничить те «материальные» полномочия, с которыми связаны расходные, определить, какие полномочия по своему содержанию относятся к какому властному уровню и, что еще более сложно, развести собственные полномочия каждого уровня и принадлежащие в рамках совместной компетенции. В действующем законодательстве, как отмечалось, составляет значительную проблему определить, означает ли закрепление того или иного полномочия за местным уровнем провозглашение его в качестве собственного, совместного либо делегирование государственного полномочия.

Таким образом, для решения указанной задачи необходима масштабная ревизия действующего законодательства, что признается и официальными властями. Одновременно планируется также значительная разгрузка местных бюджетов от бремени социально значимых расходов (приложение № 2). Правда, имеется в виду не столько прекращение исполнения этих функций органами местного самоуправления, сколько прекращение их финансирования за счет собственных средств местных бюджетов в связи с четким законодательным отнесением их к числу государственных, которые, следовательно, на местном уровне могут реализовываться в порядке делегирования. Предполагается, что «физического» перераспределения полномочий практически не произойдет, а лишь их юридическая переадресация, и за органами местного самоуправления сохранится большинство нынешних полномочий. Таким образом, изменится не количество функций, выполняемых на местном уровне, а качественная структура компетенции местного самоуправления, увеличится доля государственных полномочий в ее общем объеме(15).

_________________________

(15) Это, как иногда отмечается, ведет к «огосударствлению» органов местного самоуправления, которые почти наполовину своей деятельности будут заниматься выполнением государственных функций. С другой стороны, такое огосударствление не есть дело будущего, но свершившийся факт, лишь получающий адекватное, официальное признание, поскольку местное самоуправление уже осуществляет государственные функции, которые, однако, названы местными.
 

Важным преобразованием в сфере межбюджетных отношений должна стать новая схема финансирования государственных полномочий, делегируемых органам местного самоуправления. Суть ее заключается в следующем:

1) финансирование исполнения переданных полномочий осуществляется исключительно через систему субвенций, т.е. путем целевого перечисления определенных денежных средств в местные бюджеты на реализацию соответствующих функций;

2) необходимые финансовые средства должны предусматриваться в законе о бюджете соответствующего уровня на каждый финансовый год;

3) средства, предоставляемые в качестве субвенций, должны аккумулироваться отдельно в специальном фонде компенсаций и выделятся непосредственно оттуда.  

Тем самым будет, во-первых, обеспечена прозрачность финансирования государственных полномочий, в отличие от действующей ныне модели, при которой на практике невозможно определить обеспечен ли тот или иной  мандат финансовыми ресурсами, поскольку финансирование осуществляется не целевым порядком, а совокупно, в рамках обеспечения минимальных местных бюджетов за счет закрепления доходных источников за муниципалитетами. При действующей схеме предполагается, что органы власти при расчете минимальных местных бюджетов и при определении размеров отчислений от своих доходов в местные бюджеты учитывают закрепленные за муниципалитетами государственные обязательства и руководствуются минимальными социальными стандартами - но это является не более чем презумпцией, если не сказать фикцией(16).

_________________________

(16) Весьма показательно в этом плане дело по обжалованию в суд Закона Пермской области «О бюджете Пермской области на 1997 год». Заявитель - администрация г. Чусового Пермской области указывала, что закон, закрепив обязанность по выплате пособий гражданам, имеющим детей, за органами местного самоуправления, не предусмотрел выделение из областного бюджета средств на указанные нужды, т.е. финансово не обеспечил исполнение делегированных государственных полномочий. Ответчик  в лице Законодательного собрания Пермской области возражал, что данные расходы учитывались при определении объема отчислений  от региональных налогов, предусмотренных в областном бюджете. Суды первой и кассационной инстанций удовлетворили заявленные требования, посчитав, что закрепление в бюджете субъекта нормативов отчислений от региональных налогов не может рассматриваться как финансовое обеспечение переданных полномочий, поскольку является не реальным, а прогнозируемым доходом и не невозможно сопоставить объем расходов на исполнение переданных полномочий и объем поступлений от переданных источников доходов.  Однако Президиум Верховного Суда РФ по протесту председателя Верховного Суда РФ отменил эти решения, посчитав, что такой вывод не основывается на законодательстве, которое не определяет форму финансового обеспечения и не предполагает, что таковое должно производится только путем определения твердой денежной суммы (Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 20 янв. 1999 г., дело № 206пв-98к, опубликовано не было).
 
 

Во-вторых, как заявляется, новый подход предполагает, что если в соответствующем бюджете не предусмотрено финансирование конкретного полномочия, то и обязанности по его исполнению у органов местного самоуправления не возникает. Подразумевается, что механизм делегирования полномочий включает 2 стадии - общее, абстрактное закрепление факта передачи конкретного полномочия на муниципальный уровень и подтверждение такой передачи каждый финансовый год в законе о бюджете, т.е. делегирующие законы подлежат ежегодному введению в действие. Если так, то это принципиальная новация в концепции передачи государственных полномочий, однако в проекте закона нет оснований для подобной интерпретации - напротив, в статье 20 прямо закрепляется существующее ныне негласно правило об исключительно судебном порядке разрешения споров между органами местного самоуправления и органами государственной власти по поводу материально-финансового обеспечения делегированных полномочий. Пункт 2 статьи 20 проекта гласит: «Несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий требованиям, предусмотренным статьей 19 настоящего Федерального закона, может быть обжаловано в судебном порядке, но не может служить основанием для их неисполнения». Статья 19, на которую содержится ссылка в приведенной норме, устанавливает порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, включая требование о целевом финансировании полномочий путем выделения субвенций и о введении в действие делегирующих законов ежегодно на очередной финансовый год (пункты 5, 7). Таким образом, при системном толковании норм закона получается, что отсутствие в бюджетном законе норм о субвенциях на осуществление делегированных полномочий не является основанием для неисполнения органами местного самоуправления  этих полномочий, а лишь может быть обжаловано муниципалитетами в суд(17).

_________________________

(17) В настоящее время в теории конкурируют 2 точки зрения. Согласно одной, органы местного самоуправления вправе отказаться от исполнения нефинансируемых государственных полномочий, поскольку в этом случае передача осуществляется с нарушением Конституции РФ и законодательства, требующих одновременного предоставления необходимых финансовых и материальных ресурсов органам местного самоуправления (часть 2 статьи 132 Конституции РФ, пункт 4 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункт 2 статьи 4 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации») (см., напр.: Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. и др. Муниципальное право / Под ред. Н.С. Бондаря. М., 2002. С. 177).  Согласно другой точке зрения органы местного самоуправления не имеют права не исполнять государственные полномочия даже в случае их нефинансирования, поскольку в условиях передачи полномочий законом таковое представляет собой неисполнение закона под предлогом его несоответствия другим законам и Конституции; закон же должен исполняться, пока он не признан неконституционным или не соответствующим вышестоящим законам. Именно последняя позиция негласно приобрела характер официальной на практике.
 

Далее, указанная форма судебной защиты не позволяет решить все проблемы, связанные с финансированием делегированных полномочий, не затрагивает главную из них - фактическое неисполнение финансовых обязательств органами государственной власти. Имеется в виду ситуация, когда финансирование de jure предусмотрено, de facto не осуществляется. В этом случае предметом оспаривания может быть не закон как таковой, а лишь фактическое неисполнение установленной обязанности. В принципе действующее процессуальное законодательство предусматривает обжалование действий и бездействия (к каковому можно отнести анализируемые обстоятельства) органов государственной власти. Кроме того, для взыскания денежных средств муниципалитетом с федеральных, региональных органов государственной власти в принципе может быть применен и общий исковой порядок рассмотрения дел. Однако в настоящее время ни арбитражные суды(18), ни суды общей юрисдикции(19) не признают принадлежности данной категории споров к своей подведомственности и не принимают их к рассмотрению. В этих условиях практически единственным эффективным способом защиты прав местного самоуправления могла бы стать своеобразная самозащита путем неисполнения нефинансируемых полномочий.

_________________________

(18) В арбитражных судах сложилась устойчивая практика прекращения дел по искам органов  власти субъектов РФ, органов местного самоуправления к вышестоящим (федеральным, федеральным и региональным органам соответственно) о взыскании невыплаченных денежных средства на исполнение переданных финансовых обязательств со ссылкой на то, что данные споры по своему характеру не относятся к подведомственности арбитражных судов, поскольку касаются межбюджетных отношений, выступающих в качестве разновидности финансовых отношений, т.е. связанных с властным подчинением, тогда как арбитражные суды по общему правилу рассматривают дела, возникающие из гражданско-правовых обязательств, договорных отношений и (по новому процессуальному законодательству) лишь в исключительных случаях, прямо предусмотренных законом - дела из публичных, в том числе административно-правовых и подобных отношений (признание банкротства, оспаривание нормативных правовых актов) (см., напр.: Приложение к письму Министерства финансов РФ от 28 июня 1999 г. №. 01-01-10 «Об обзоре практики рассмотрения в судах споров с участием Министерства финансов Российской Федерации по защите интересов казны Российской Федерации и Правительства Российской Федерации за 1998 год» // Консультант Плюс:Судебная практика. 27 мая 2003 г.; Приложение к письму Министерства финансов РФ от 19 апр. 2000 г. № 19-03-14/2616 «Об обзоре практики рассмотрения в судах споров с участием Министерства финансов Российской Федерации по защите интересов казны Российской Федерации и Правительства Российской Федерации за 1999 год» // КонсультантПлюс: Судебная практика. 27 мая 2003 г.). (19) См., напр.: Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 1998 года // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. № 11. В соответствии с новым Гражданским процессуальным кодексом РФ, предусмотревшим широкую категорию дел из публичных правоотношений, казалось бы, данные случаи могут быть обжалованы в суды общей юрисдикции как бездействия органов государственной власти, нарушающие права местного самоуправления, однако согласно статье 254  Гражданского процессуального кодекса РФ право на обращение в суд с подобными жалобами принадлежит лишь для гражданам и организациям, но не органам государственной власти и местного самоуправления, в отличие от оспаривания нормативных правовых актов. Не может помочь в расширительном истолковании данных норм и статья 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая закрепляет право судебного обжалования органами местного самоуправления  лишь актов органов государственной власти, т.е. с ее помощью во взаимодействии со статьей 46 Гражданского процессуального кодекса РФ (предусматривающей обращение органов местного самоуправления в гражданском процессе в защиту прав и законных интересов других лиц дополнительно в случаях, предусмотренных иными федеральными законами) можно лишь обосновать право органов местного самоуправления оспаривать также индивидуальные акты, но не действия, бездействия органов государственной власти. Не разъясняется данная проблема и в новом Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 года № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» (см.: Рос. газ. 2003. 25 янв.).

Правда, определенные подвижки в этом  вопросе, видимо, наметились. В апреле сего года председателям судов субъектов РФ Верховным Судом РФ был направлено письмо, в котором указывалось, что дела с участием муниципальных образований, в том числе возникающие из налоговых и бюджетных отношений, подведомственны судам общей юрисдикции, т.к. в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом РФ суды общей юрисдикции рассматривают все дела о защите прав, свобод и законных интересов, за исключением экономических споров и других дел, отнесенных к компетенции арбитражных судов; согласно Арбитражному процессуальному кодексу РФ дела с участием муниципальных образований подведомственны арбитражным судам лишь в случаях, предусмотренных федеральными законами (пункт 2 статьи 27), в настоящее время такие федеральные законы отсутствуют (внутренняя переписка, не опубликовано). Кроме того, существует информация, что данный вопрос планируется вынести на обсуждение Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ и разрешить в постановлении (возможно, совместном).
 

Надо сказать, что предлагаемая система финансирования государственных полномочий через систему субвенций также имеет свои слабые стороны. По экспертным оценкам должно произойти снижение собственных расходов местных бюджетов с 89 % в настоящее время до 49-60% от общего объема расходов местных бюджетов. Таким образом, вместо 11 % на сегодня 40-51 % расходов местных бюджетов будут финансироваться из государственных бюджетов «титульно», через систему субвенций. Зеркально изменится и структура доходов местных бюджетов, неизбежным следствием станет централизация бюджетных средств в федеральном бюджете. По некоторым оценкам, доля субвенций на исполнение государственных полномочий, по расходованию которых органы местного самоуправления не будут иметь никакой самостоятельности, увеличится с 8-9 % до 41-52 %, соответственно, нецелевые (т.е. находящиеся в собственном распоряжении) средства бюджетов местного самоуправления сократятся с   91-92 % до 48-59 % совокупных доходов, тем самым свобода действий органов местного самоуправления в отношении распоряжения бюджетными средствами резко сократится. В результате, как указывается, свыше 40 % бюджетных средств местному самоуправлению придется переориентировать с той деятельности, которой они прежде занимались по собственному усмотрению, на деятельность в которой они становятся лишь исполнителями вышестоящих решений, таким образом, говорить о повышении бюджетной самостоятельности муниципалитетов не приходится(20). Конечно, самым «юридически чистым» и политически честным решением проблемы была бы отмена значительной части федеральных мандатов вместо их переадресации, однако в настоящее время это нереально, именно по соображениям политической конъюнктуры.  

_________________________

(20) Курляндская Г.В. Реформа местного самоуправления: межбюджетный аспект; Чернявский А.В., Никифоров С.М., Косарева Н.Б. Сценарные расчеты  бюджетных последствий принятия законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
 

Далее, в связи с предполагаемым перераспределением расходных полномочий, должно существенно измениться значение минимальных социальных стандартов, которые в этих условиях уже не могут выполнять функцию расчетной единицы в отношении обеспечиваемых государством минимальных местных бюджетов, т.к. обеспечению подлежат не абстрактные минимальные местные бюджеты как сводный расчетный объем доходов и расходов, а конкретные расходы. Тем более минимальные социальные стандарты не могут устанавливаться в качестве государственных применительно к вопросам местного значения, т.к. определение параметров (качества, стоимости, объема финансирования) предоставляемой услуги должно осуществляться самим местным самоуправлением. Таким образом, государственные минимальные социальные стандарты, как предполагается, могут устанавливаться федеральными органами для определения объема обязательств, обеспечиваемых из федерального бюджета (как исполняемых прямо из федерального бюджета, так и перечисляемых в местные бюджеты в рамках субвенций на финансирование делегированных государственных полномочий). Соответственно, вместо единого, «централизованного», как планировалось ранее, перечня минимальных социальных стандартов должна возникнуть система стандартов, устанавливаемых каждым властным уровнем для «своего» бюджета, на местном уровне - муниципальных минимальных  стандартов, определяемых органами местного самоуправления самостоятельно (пункт 2 статьи 53 законопроекта).

Таким образом, все предлагаемые трансформации в части распределения расходов направлены на создание модели межбюджетных отношений, характеризуемой как «мой мандат - мой бюджет», вместо господствующей в настоящее время схемы «мой мандат - твой бюджет».

2. Распределение доходов

Главная задача, которая ставится при построении новой системы распределения доходов -  увеличение доли собственных  доходов в общем объеме доходной части местных бюджетов. Не секрет, что в настоящее время таковые составляют примерно 29 % (против планируемых 48-59 %(21)). При этом основной акцент делается на повышение фискальной самостоятельности бюджетов, т.е. прежде всего на увеличение объема собственных налоговых доходов. Собственные налоговые доходы, как известно, складываются из 2 категорий: местные налоги и сборы и доли федеральных и региональных налогов и сборов, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе (статья 47 Бюджетного кодекса РФ). В настоящее время они составляют соответственно 6 % и 18 % местных бюджетов.

_________________________

(21) Правда, в значительной мере такое повышение номинально, обусловлено изменением понятия собственных доходов местных бюджетов - к этой категории предполагается относить также средства финансовой помощи (за исключением субвенций на финансирование делегированных полномочий), в отличие от противоположного подхода, выраженного в действующей редакции Бюджетного кодекса РФ (пункт 3 статьи 47).
 

Основополагающий принцип, который предполагается провести в рамках реформы, заключается в следующем: разграничивать между бюджетами необходимо виды налогов, а не доли одного и того же налога. Предполагается установить запрет на расщепление региональных и местных налогов, предусмотрев такую возможность лишь для федеральных налогов. В настоящее время в местный бюджет в соответствии с законодательством зачисляются следующие региональные налоги: с продаж (60 %), на имущество предприятий (50 %), единый налог на вмененный доход (45 %), налог при применении упрощенной системы налогообложения, т.н. «налог на малый бизнес» (45 %), единый сельскохозяйственный налог (60 % для организаций и 80 % для фермерских хозяйств и индивидуальных предпринимателей). Земельный налог, являющийся местным, согласно законодательству может зачисляться в бюджеты иных уровней - например, законами о федеральном бюджете на 2002, 2003 годы предусмотрено изъятие у муниципалитетов 50 % данного налога.

Что же касается закрепления долей налогов за местными бюджетами, то это должно производится по преимуществу на постоянной основе и по единым, централизованно установленным нормативам, в отличие от действующей практики широкого бюджетного регулирования путем «разового», на очередной финансовый год закрепления таких отчислений и делегирования полномочий по установлению таких нормативов даже по федеральным налогам субъектам Российской Федерации, что влечет нестабильность и непредсказуемость в формировании доходной части местных бюджетов, их финансовую зависимость от государства. Предполагается лишь закрепить возможность установления дополнительных нормативов отчислений в местный бюджет по указанным налогам в части, подлежащей зачислению в федеральный или региональный бюджет, однако и в этом случае предусматривается прямой запрет на установление таких нормативов на ограниченный срок (часть 2 пункта 2, часть 2 пункта 3 статьи 58, часть 2 пункта 3, часть 2 пункта 4 статьи 59 проекта).

Предполагается, что лишение местных бюджетов ряда статей доходов в этом случае должно компенсироваться закреплением за ними других видов доходов или увеличением доли отчислений от федеральных налогов. Вообще планируется произвести некоторый «обмен» налоговыми доходами между бюджетами разных уровней. Наиболее важно, что предполагается изменение системы местных налогов в результате передачи на муниципальный уровень определенных видов налогов.

Давно говорится, что отнесение того или иного вида налога к тому или иному уровню бюджетной системы, равно как и выбор дохода вышестоящего уровня бюджетной системы, который частично закрепляется за нижестоящим бюджетом, должно основываться на объективных показателях, например, с учетом корреляции доходов с расходами соответствующего бюджета, способности соответствующего властного уровня влиять на собираемость того или иного налога(22). В новой концепции предполагается исходить из критериев мобильности и равномерности распространения налоговых баз. Налоги с наиболее низкой степенью мобильности (склонности к «миграции») и наиболее высокой степенью равномерности распределения налоговых баз по территории страны, как мыслится, должны стать местными. При этом ведущим фактором является именно мобильность, подверженность территориальным изменениям объекта налогообложения. Проведенные выборочные (по основным налогам) исследования показали, что с этой точки зрения наиболее эффективными, адекватными могли бы стать налоги на имущество физических лиц, земельный налог (низкая мобильность - высокая равномерность), налог на имущество предприятий, налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых (низкая мобильность - средняя равномерность), налог на добычу иных полезных ископаемых (низкая мобильность - низкая равномерность) (приложение № 3). Как видно, в этот перечень включены 2 налога, не относящихся в настоящее время к местным - налог на имущество предприятий (региональный согласно статье 14 Налогового кодекса РФ) и налог на добычу полезных ископаемых (федеральный согласно статье 13 Налогового кодекса РФ).

_________________________

(22) См., напр.: Фейгин М. Федеральное законодательство о финансовых основах местного самоуправления // СПС Гарант.
 

В то же время, думается, в налогах, относимых по концепции к региональным налоги со средней мобильностью и высокой и средней степенью равномерности, местные бюджеты также могут быть заинтересованы (по крайней мере, в их частичном поступлении) - налоги «на малый бизнес», подоходный налог, акцизы (торговля), налог с продаж. Причем подоходный налог коррелирует с численностью населения муниципального образования (а значит, с расходами местного бюджета) и способен стимулировать деятельность органов местного самоуправления по  созданию рабочих мест, а в отношении налога «на малый бизнес» органы местного самоуправления обладают рычагами воздействия на его собираемость.

Наиболее острые дискуссии вызывает вопрос об отнесении к тому или иному уровню бюджетной системы налога на недвижимость. С точки зрения изложенного выше принципа, данный налог вполне логично отнести к числу местных, на что и претендуют представители местного самоуправления (в том числе в лице Конгресса муниципальных образований). Такой подход нашел отражение в Программе бюджетного федерализма. Однако по понятным причинам субъекты Федерации вовсе не желают лишиться данного вида дохода своих бюджетов - Налоговым кодексом РФ налог на недвижимость отнесен к категории региональных (статья 14).

По информации компетентных источников, обсуждается даже вопрос о закреплении за местными бюджетами транспортного налога, отнесенного Налоговым кодексом РФ и Программой бюджетного федерализма к региональным налогам, причем согласно последнему документу - полностью подлежащим зачислению в бюджет субъекта РФ.

Вообще говоря, планировать какие-либо конкретные преобразования и тем более оценивать их последствия сейчас весьма трудно, т.к. налоговая система находится в неустойчивом состоянии. Так, запланирована отмена с 2004 года налога с продаж (статья 4 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и статью 20 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 ноября 2001 года(23)). В то же время все чаще звучат предложения законодательно пересмотреть решение о столь скорой отмене данного налога, продлить его действие. Далее, налог на недвижимость в перспективе должен заменить ряд региональных и местных налогов - на имущество предприятий, на имущество физических лиц, земельный налог.

_________________________

(23) Рос. газ. 2001. 29 нояб.
 

Особую потенциальную проблему представляют собой межбюджетные отношения муниципальных образований разных уровней. Как известно, по новому закону планируется создать единую для всей страны двухуровневую модель муниципальных образований: муниципальный район - поселение (исключение составляет городской округ, не входящий в состав какого-либо муниципального района и не имеющий внутри себя более мелких муниципальных образований). Соответственно, каждое муниципальное образование имеет свой бюджет и, следовательно, должно быть обеспечено собственными источниками доходов. Примечательно, что предполагается непосредственно в бюджетном и налоговом законодательстве разграничить налоговые доходы между бюджетами разных муниципальных образований. В настоящее время законопроекте на этот счет воплощено лишь общее представление о том, что должны существовать виды налогов, подлежащие зачислению в бюджет муниципального образования - поселения и виды налогов, подлежащие зачислению в бюджет муниципального района; кроме того, предусматривается, что представительные органы муниципальных районов могут устанавливать нормативы отчислений в бюджеты поселений в составе района от собственных налогов и сборов (статья 57 проекта). Определение конкретных видов налогов, подлежащих зачислению в бюджеты того или иного уровня муниципальных образований, отнесено к предмету налогового законодательства. По имеющейся информации, в проекте, представленном Минфином весной сего года в Правительство РФ предусматривается, например, отнесение налога на рекламу к числу доходов бюджета муниципального района.

3. Финансовая помощь

Механизм оказания финансовой помощи муниципальным образованиям должен, по замыслу авторов реформы, претерпеть существенные изменения. Общий смысл преобразований сводится к необходимости создать прозрачную и единую, универсальную методику выравнивания бюджетной обеспеченности. Единство подразумевает не только и не столько уравнивание бюджетов различных муниципальных образований, но перенесение на местный уровень тех же принципов и правил, которые уже опробуются в межбюджетных отношениях Федерации и ее субъектов. Трансформации подразумевают 3 основных составляющих - создание системы специальных бюджетных фондов, реализация принципа подушевого выравнивания и введение отрицательного трансферта.

Предусматривается формирование следующей системы фондов:

1) 3 фонда финансовой поддержки муниципальных образований - в целях общего выравнивания бюджетной обеспеченности через дотации;

2) фонд компенсаций - в целях финансирования делегированных государственных полномочий через субвенции;

3) фонд муниципального развития - в целях долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований через субсидии;

4) фонд софинансирования социальных расходов - в целях долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов муниципальных образований через субсидии.

Система фондов финансовой поддержки муниципальных образований включает 2 региональных фонда - один для выравнивания муниципальных районов и городских округов и второй для поселений - и 1 районный фонд поддержки поселений.

При этом создание региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований и фонда компенсаций предполагается обязательным, в то время как формирование прочих региональных фондов остается на усмотрение органов государственной власти субъектов, а районного фонда финансовой поддержки поселений - на усмотрение органом местного самоуправления муниципального района(24).

_________________________

(24) Впрочем, из текста законопроекта не вытекает, что создание районного фонда финансовой поддержки поселений является правом, а не обязанностью районных органов местного самоуправления, представитель Минфина РФ А.М. Лавров заявил, что это предполагается закрепить в проектах изменений в бюджетное законодательство.
 

Обязательное формирование на региональном уровне фонда финансовой поддержки муниципальных образований само по себе не является новым, это предусмотрено и действующим законодательством, со времени вступления в силу Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (30 сентября 1997 года). Однако главным общепризнанным недостатком этого закона, как показала практика, является предоставление субъектам РФ возможности самостоятельно разрабатывать формулу для расчета конкретных размеров финансовой помощи. Теперь же предполагается, что порядок исчисления объемов дотаций, предоставляемых местным бюджетам, должен быть максимально урегулирован в Бюджетном кодексе РФ.

При этом уже в законопроекте прямо декларируется, что распределение средств из регионального фонда финансовой поддержки поселений полностью и из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов, городских округов частично должно производится в расчете на одного жителя поселения. Таким образом, закрепляется подушевое выравнивание вместо действующего ныне «валового», так сказать, «потерриториального» принципа, подразумевающего восполнение дефицита бюджета в целом, как разницы между его расходами и доходами. Данный принцип позволяет более адресно и предметно осуществлять финансовую помощь, поскольку уровень бюджетной обеспеченности определяется не общим количеством денег в распоряжении муниципалитета, а их адекватностью для удовлетворения нужд населения территории.

По общему правилу предоставление финансовой помощи должно производится путем предоставления дотаций, т.е. перечисления «реальных денег» из вышестоящего бюджета в местный. Вместе с тем предполагается предусмотреть возможность замены дотаций на нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов по решению органов власти соответствующего уровня. И это, конечно, вызывает закономерные опасения, уже упоминавшиеся ранее: не приведет ли это к профанации самой идеи финансовой помощи и прежде всего в части принципа подушевого  выравнивания? Разработчики концепции полагают, что этого можно избежать, закрепив общие правила расчета данных нормативов непосредственно в Бюджетном кодексе РФ. Методика расчета представляется авторам следующей: сначала вычисляется размер трансферта на 1 человека, который был бы предоставлен в абсолютном выражении (в рублях), а затем с учетом численности населения эта сумма переводится в относительные показатели (проценты по соответствующему виду налога) (приложение № 4). Но и в этом случае сохраняется опасность иного рода: расчет таких нормативов будет производиться исходя из прогнозируемого уровня доходов (так сказать, вмененного совокупного дохода по данному налогу), который может не соответствовать реальному объему доходов в соответствующем году, и, конечно, не только в сторону «профицита». В таком случае, видимо, необходимо дополнительно вводить некий коэффициент погрешности, учитывающий возможные риски «недобора» по налогу.

Другой стороной бюджетного регулирования является отрицательный трансферт, представляющий собой изъятие части средств из местного бюджета муниципального образования, превышающего «средний» уровень бюджетной обеспеченности. Отрицательный трансферт становится дополнительным рычагом перераспределения средств от донорских к дотационным муниципальным образованиям, поскольку предусматривается его поступление и аккумуляция в региональных фондах финансовой поддержки муниципальных образований.

Разработчики заявляют, что отрицательный трансферт не должен вызывать опасений как узда на повышение уровня доходов отдельных муниципальных образований. Указывается, что механизм трансферта должен быть рассчитан таким образом, чтобы, во-первых, часть дохода изымалась даже не у всех недотационных, а только у сверхобеспеченных муниципальных образований, и, во-вторых, изъятию должна подлежать не вся сумма превышения реальных доходов на расчетным уровнем обеспеченности, а лишь половина от двукратного превышения разницы между доходами данного муниципального образования и двукратным расчетным уровнем бюджетной обеспеченности (приложение № 5). Таким образом, заинтересованность муниципального образования в повышении уровня своих доходов не аннулируется.

Однако реализация этой идеи в имеющейся редакции законопроекта (пункт 5 статьи 60, пункт 4 статьи 61) вызывает серьезные сомнения. Дело в том, что расчетная бюджетная обеспеченность понимается здесь вне связи с покрытием расходов доходами, как средний по субъекту уровень бюджетной обеспеченности в расчете на душу населения. В условиях дефицита большинства местных бюджетов такой средний уровень может не достигать даже необходимого для удовлетворения нужд населения, решения вопросов местного значения, и в этом случае в число «объектов» отрицательного трансферта могут попасть даже дотационные территории(25). Расчет отрицательного трансферта через категорию «среднего по субъекту уровня обеспеченности», подвергся критике, в частности, со стороны Конгресса муниципальных образований.

_________________________

(25) К примеру, стоимость выполнения установленных социальных стандартов составляет 100 рублей на человека, реально в среднем по субъекту обеспечивается 25 рублей, в ряде муниципальных образований это уровень достигает 50 рублей, а в отдельных - 75 рублей. У последних двух категорий, выходит, «излишки» средств в размере 25 и 50 рублей на человека соответственно могут быть изъяты?  
 
 

И в целом понятно, почему в настоящее время идея отрицательного трансферта вызывает настороженное отношение и неприятие, в принципе являясь вполне здравой, логичной, справедливой и в нормальных финансово-экономических условиях достаточно эффективной.

Наконец, нельзя не упомянуть такую новеллу законопроекта, как осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ (статья 75 проекта). 2 из 4 оснований применения данной меры относятся к финансово-экономическим отношениям в муниципальном образовании, а именно:

а) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30 % собственных доходов бюджета муниципального образования в отчетном году;

б) если при реализации полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления допускается установленное соответствующим судом нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов.

В первом случае предусматривается введение по решению арбитражного суда субъекта РФ временной финансовой администрации, во втором - осуществление полномочий органов местного самоуправления органами исполнительной власти субъекта с одновременным изъятием соответствующих субвенций. Таким образом, устанавливаются две существенно различающиеся формы государственного вмешательства. Временная финансовая администрация, очевидно, представляет собой специально создаваемый орган государственной власти, тогда как во втором случае создание какой-либо специальной управленческой структуры не предполагается.

Временная финансовая администрация задумывается как способ финансовой «санации», восстановления платежеспособности муниципального образования. Предполагается, что она не подменяет всю систему органов местного самоуправления, а лишь принимает на себя функции исполнительных органов - правда, остается неясным, все либо только часть из них, сохраняют ли местные администрации свои полномочия либо прекращают или приостанавливают свою деятельность. Принципиально важно, что устанавливается максимальный срок, на который могут вводиться подобные меры - 1 год. Разработку планов реструктуризации задолженности и оздоровление предполагается возложить на временную финансовую администрацию, а утверждение их - в рамках обычного муниципального бюджетного процесса, путем изменений в действующий бюджет, принятия бюджета на следующий год. Поскольку согласно действующему законодательству решение о бюджете принимается представительным органом местного самоуправления, то именно он должен рассматривать и утверждать указанные планы санации. Однако проект допускает, что могут быть предусмотрены случаи, в которых эта функция осуществляется законодательными органами государственной власти субъекта РФ. Характер таких случаев сам проект не расшифровывает, но по материалам Минфина РФ в качестве таковых предполагается закрепить отказ представительного органа местного самоуправления одобрить предложенный план.

Существенным недостатком проекта, не позволяющим в полной мере оценить суть предлагаемых новшеств, является низкая степень регламентации института государственного управления вообще и временной финансовой администрации в частности. Кроме того, в проекте не содержится и конкретных отсылок к иным законам, нормативным правовым актам, за исключением одного пункта: определение случаев, в которых изменения в текущий и проект будущего бюджета вносятся не в представительный орган местного самоуправления, а в законодательный орган власти субъекта РФ (пункт 4 статьи 75 законопроекта), отнесено к предмету иного федерального закона. По заявлениям официальных представителей власти, планируется разработать проект специального федерального закона,  регулирующего вопросы внешнего управления на территориях как субъектов РФ, так и муниципальных образований.

Идея подобного административного вмешательства долго и трудно пробивала себе дорогу в современной отечественной концепции местного самоуправления. Еще в период разработки первоначальной редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в президентском варианте проекта предлагалось предусмотреть своеобразное «банкротство местных сообществ» - финансово-экономическую несостоятельность муниципальных образований, которая влекла бы введение «режима временного государственного управления»(26). Однако в ходе работы над проектом данная идея не нашла поддержки и не была воплощена в тексте закона. Напротив, появилось общее, не знающее исключений правило о недопустимости осуществления местного самоуправления органами государственной власти (пункт 5 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Попытки закрепить подобные меры государственного вмешательства впоследствии предпринимались на уровне субъектов РФ. Так, в Иркутской области был разработан и даже принят в первом чтении проект областного закона «О режиме временного государственного управления на территориях муниципальных образований Иркутской области», одновременно данный институт был введен и в общих чертах регламентирован в Уставе области(27) (позже областной суд признал нормы Устава области в части закрепления данного режима не соответствующими федеральному законодательству, в связи с чем были внесены изменения в Устав и дальнейшее движение законопроекта было прекращено). Хотя конкретные основания и процедура государственного вмешательства в указанных случаях, включая современный проект федерального закона, обладают весьма существенными отличиями, важен, так сказать, сам принцип - признание возможности преодоления кризисных ситуаций в местном самоуправлении с помощью введения прямого государственного управления на территории муниципального образования.

_________________________

(26) См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учеб. пособие.  Новосибирск: Изд-во Новосиб. ун-та, 1995. С. 169.(27) См. об этом подробнее: Власенко Н.А., Никитин С.В., Мадьярова А.В. Правовые меры преодоления кризисных ситуаций в местном самоуправлении: новые идеи и первый опыт  // Росс. юрид. журнал. 2000. № 4. С. 117-124.
 

Причины неоднозначного отношения к данной идее, в общем, понятны. В частности, в этом усматривается противоречие конституционной модели местного самоуправления - тезису о самостоятельности местного самоуправления: местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции РФ). Однако при таком подходе неоправданно забывается, что местное самоуправление согласно Конституции же не самоцель, а средство - форма публичного управления в интересах населения и отдельных граждан: человек, его права и свободы являются высшей ценностью, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (статья 2); носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, народ осуществляет свою власть также через органы местного самоуправления (статья 3); права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность местного самоуправления (статья 18); местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 130). Соответственно, в случаях, если эта форма перестает отвечать своему назначению - обеспечивать интересы населения - она не только может, но и должна подвергнуться санации, и если исчерпаны внутренние резервы, то с помощью внешних, государственных, механизмов. Самостоятельность местного самоуправления, по своей природе, средство обеспечения эффективности муниципального управления, а не безответственности в управлении. Иное понимание означает недопустимую фетишизацию как местного самоуправления вообще, так и его самостоятельности конкретно. Поэтому, думается, при надлежащей проработке и правовом обеспечении мер государственного вмешательства никаких сомнений в их легитимности возникать не должно. Вопрос конституционности должен ставиться не применительно к данному институту в целом, а применительно к конкретным основаниям, процедурам, полномочиям, последствиям, гарантиям при осуществлении государственного управления.

Итак, не вызывает сомнений, что реформирование финансовых основ местного самоуправление представляет собой насущную проблему. Вместе с тем ясно, что это задача крайне сложная и масштабная, тесно связанная как с иными организационными, территориальными, компетенционными проблемами местного самоуправления, так и с проблемами организации государственной власти, выстраивания управленческих и межбюджетных отношений на всех уровнях публичной власти. Остается только надеяться, что новый этап реформы если и не решит всех сложных вопросов, то все же принесет положительные результаты, создаст предпосылки для дальнейшего движения в заданном направлении.

Приложение   1    Принципиальные схемы разграничения полномочий
Приложение   2    Перераспределение полномочий  (части 1 и 2)
Приложение   3    Классификация налоговых баз
Приложение   4    Принцип подушевого выравнивания дополнительными нормативами
Приложение   5    Схема отрицательного трансферта .

 Сведения об авторе: Мадьярова Анна Владимировна - кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного права Российской академии правосудия (г. Москва), заместитель декана по учебной работе юридического факультета (факультета подготовки специалистов для судебной системы) Российской академии правосудия, член Научно-экспертного совета при комитете Совета Федерации Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления.