Правовые основы межбюджетных отношений в Хабаровском крае

Оноприенко Ю.И.,
председатель Законодательной Думы
Хабаровского края

     Правовые основы для развития межбюджетных отношений в Хабаровском крае закрепляют, прежде всего, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, а также принятые на их основе Бюджетный кодекс Хабаровского края и Закон Хабаровского края «О налогах и сборах Хабаровского края».

     Кроме того, серьезную правовую основу регулирования межбюджетных отношений в крае создают ежегодно принимаемые Законодательной Думой краевые законы о бюджетной системе на очередной финансовый год.

     Согласно Бюджетного кодекса Хабаровского края межбюджетные отношения - это основанная на бюджетных правоотношениях система межуровневого взаимодействия органов государственной власти края и органов местного самоуправления, а также межмуниципального взаимодействия органов местного самоуправления на втором уровне бюджетной системы края.

     В Хабаровском крае межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

1)      распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы края;

2)      разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы края;

3)      равенства бюджетных прав краевых органов государственной власти, муниципальных образований;

4)      выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности края, муниципальных образований;

и последнее - это равенство всех бюджетов края во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с краевым бюджетом.

     В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации каждый уровень бюджета является самостоятельным. Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных доходных источников и правом органа власти соответствующего уровня определять направления их использования.

     Однако ни Бюджетным, ни Налоговым кодексами Российской Федерации не гарантируется собственный уровень собственных доходов местных бюджетов, а для обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления явно недостаточно просто провозгласить принцип наличия собственных источников доходов. Более важно установить конкретный перечень, величину и источники собственных доходов местных бюджетов, которые смогли бы обеспечить минимальные социальные потребности населения муниципальных образований.

     Вместе с тем, подавляющее большинство местных бюджетов формируется за счет финансовой поддержки из бюджетов субъектов Федерации и отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов.

     Основу собственных доходов местных бюджетов должны составлять местные налоги и сборы. В местном налогообложении основной упор должен быть сделан на имущественные и подоходные налоги.

     Нуждается в совершенствовании и бюджетная политика в области расходов. В бюджетных посланиях Президента последних двух лет акцент вполне обоснованно сделан на необходимость оптимизации бюджетных расходов с учетом выработки критериев оценки их рациональности и эффективности.

     Считаю, было бы целесообразнее перейти от сложившегося «ведомственного» подхода, когда бюджетные средства растекаются по чрезвычайно негибкой, излишне усложненной системе органов управления, к программно-целевому бюджетному финансированию.

     Одним из наиболее действенных инструментов бюджетной политики и реальным стимулом инвестиций в промышленность могли бы стать федеральные целевые программы.

     Не менее важно, чтобы объем и сроки финансирования из федерального бюджета федеральных целевых программ соответствовали параметрам, утвержденным в самой программе. Иначе, если реальное финансирование из федерального бюджета произвольно уменьшается, под вопрос ставится не только эффективность, но и часто сам смысл такой программы. Поэтому в случае уменьшения объемов финансирования целесообразно было бы вносить все необходимые изменения в саму федеральную целевую программу.

     Одним из наиболее «узких» мест при формировании бюджета является сфера межбюджетных отношений, где, как и в прошлые годы, остается нерешенным ряд базовых проблем. Причем 2004 год станет как  бы «переходом» к намеченной на 005 год кардинальной реформе органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, которая должна решить одну из базовых задач межбюджетных отношений - четкого разграничения полномочий, прежде всего, в социальной сфере. Однако за последние годы многие расходные полномочия, относящиеся к предметам совместного ведения, фактически оказались возложены на бюджеты субъектов Федерации без передачи соответствующих доходных источников. Более того, централизация доходов на федеральном уровне привела к сокращению доходной базы регионов.

     В этой связи при формировании федерального бюджета на 2004 год необходимо предусмотреть для бюджетов субъектов Федерации компенсацию сокращения их доходной базы, образовавшейся вследствие изменений налогового законодательства, а также решений Правительства, принятых в 2003 году и предыдущие годы. Без изменения базы региональные и местные бюджеты вряд ли справятся с возложенными на них расходными обязательствами.

     Не менее важно и законодательное установление нормативов по всем видам бюджетных расходов, что будет способствовать более объективному и справедливому распределению доходов между уровнями бюджетной системы.

     Считаю, что нуждается в совершенствовании и сам механизм финансовой помощи из федерального бюджета субъектам. Так, не раз уже отмечалось, что главной целью Федерального фонда финансовой поддержки является выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов. Поэтому более логично было бы все виды помощи, которые имеют другое назначение, выделить в федеральном бюджете в отдельные целевые статьи расходов, а также разработать методику расчетов этой финансовой помощи, как это сделано в Хабаровском крае, и закрепить их в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

     Для повышения эффективности бюджетной политики необходим переход к перспективному бюджетному планированию, не ограниченному рамками годовых бюджетов. Это позволит более ясно представлять стратегические цели развития как экономики страны в целом, так и в разрезе регионов и муниципальных образований. Для решения этой задачи необходима разработка плана долгосрочного развития сроком на 10 лет, а на его основе -  перспективных бюджетов на 3-4 года и только на последнем этапе - обычных годовых бюджетов. В этой связи позитивным фактором является заявление министра финансов России о том, что формирование федерального бюджета на 2004 год будет происходить одновременно с разработкой детализированного перспективного финансового плана на период до 2006 года. Хотелось бы в это верить!

     Полагаю, что Бюджетный кодекс Российской Федерации должен содержать лишь основополагающие принципы и наиболее общие цели финансового выравнивания. Остальные детали, должны быть изложены в специальном законе (например, в федеральном законе «О финансовом выравнивании»).

     При этом закон должен зафиксировать, что описанная в нем система федеральной поддержки субъектов Российской Федерации имеет определенные сроки и цели и не зависит от тех или иных нюансов прохождения федерального бюджета на каждый год. О целесообразности такого подхода свидетельствует и зарубежный опыт.

     Желательно, чтобы система финансовой помощи местным органам власти обеспечивала стимулы для мобилизации дополнительных доходов. Бюджетное выравнивание не должно лишать «богатые» местные власти стимулов для повышения их налоговых усилий на том основании, что налоговые поступления будут использованы для трансфертов другим органам власти. Ни при каких обстоятельствах увеличение сбора налогов не должно нейтрализоваться последующим сокращением финансовой помощи.

     Сегодня главная проблема в разграничении полномочий имеет финансовую сторону. И это обусловлено тем, что существует огромный разрыв между финансовыми  возможностями государства и его финансовыми обязательствами. Я не буду называть все цифры - разные эксперты считают по- разному. Сошлюсь только на цифры, которые недавно приводил Президент: 6,5 трлн. рублей - социальные обязательства государства, а возможности консолидированного бюджета - около 3,5 трлн. Соответственно сегодня у нас «дыра» размером в 3 триллиона, это так называемые «нефинансируемые мандаты». Вывод: необходимо в самое ближайшее время резко сократить число предметов совместного ведения и перейти на схему «один предмет ведения - один бюджет».

     Отдельно хотелось бы остановиться и обозначить несколько, на мой взгляд, «острых» бюджетных проблем, касающихся взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетом Хабаровского края.

     Начиная с 1999 года ежегодно происходило изменение нормативов отчислений по регулирующим федеральным налогам в бюджеты субъектов Российской Федерации. В связи с этим, а также из-за изменений в бюджетном законодательстве Российской Федерации, ежегодные потери бюджета Хабаровского края составляли около 1,0 млрд.рублей. Налоговая реформа продолжается, и в 2004 году потери бюджета края уже оцениваются в 1,5 млрд.рубдей. В результате не только снизилось поступление доходов, но и коренным образом изменилась структура доходов края.

     К сожалению не решается вопрос создания собственной налоговой базы бюджетов субъектов Российской Федерации и их муниципальных образований, а наоборот, уменьшается перечень местных налогов. Источники финансовой основы органов местного самоуправления практически ликвидированы, из-за чего местные бюджеты не могут обеспечить свои расходы, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации.

     Приходится констатировать и тот факт, что при формировании федерального бюджета ущемляются интересы именно отдельных регионов, таких как дальневосточные, у которых фактические расходы по содержанию объектов социально-культурной сферы и жилищно-коммунального хозяйства значительно выше, чем в центральных районах. Так, уровень тарифов на электроэнергию и тепло в Хабаровском крае примерно в 2 раза выше среднероссийского.

     Вторая проблема - Северный завоз. В результате повышения цен на нефтепродукты и транспортные услуги стоимость северного завоза неуклонно растет. Однако объем средств, выделяемых из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на досрочный завоз  из год в год сокращается. И ложится  тяжелым бременем на краевой бюджет.

С 1996 по 1999 год субсидии на государственную финансовую поддержку северного завоза и субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию планировались и передавались в Хабаровский край дополнительно к финансовой помощи, выделяемой из Федерального фонда финансовой поддержки.

     Но, начиная с 2000 года данные расходы рассчитываются в пределах общего объема Федерального фонда финансовой поддержки субъектов, что ежегодно приводит к занижению средств, предназначенных на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности и ставит Дальневосточные регионы в неравные условия с другими субъектами Российской Федерации.

     Законодательная Дума края в течение 3 лет вносит поправки к проекту федерального бюджета на очередной финансовый год о выделении отдельной целевой строкой субсидии на государственную финансовую поддержку северного завоза и компенсацию тарифов на электроэнергию. Однако приходится констатировать, что в 2004 году наши просьбы не учтены.

     Важным фактором межбюджетных отношений, который нельзя недооценивать, является также сфере «совместного финансирования бюджетных расходов».

     Большая проблема заключается в том, что на федеральном уровне порядок финансирования расходов регионов на реализацию государственных полномочий не предусмотрен источник финансирования.

     Так, например, в Хабаровском крае 80 тысяч инвалидов имеют право на получение льгот в соответствии с Федеральным законом «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Финансирование закона осуществляется за счет средств Федерального фонда компенсаций, но обеспечивается лишь на 30 % от потребности.

     В текущем году Хабаровскому краю предусмотрено 92,5 млн. рублей. За счет этих средств необходимо возместить затраты по предоставлению льгот, на зубопротезирование, обеспечение лекарствами, приобретение санитарно-курортных путевок, спецтранспорта, оплату пользования телефоном, проезд на всех видах транспорта. Фактическая потребность на реализацию этих льгот 307 млн.руб.

     Выделяемых из федерального бюджета средств не хватит даже на финансирование одной льготы - приобретение жизненно необходимых лекарственных препаратов, годовая потребность в которых составляет 108 млн.руб.

     В крае проживает 628 тысяч человек в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. В соответствии с Федеральным законом «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», мы обязаны предоставить проезд к месту отдыха и обратно один раз в два года, а также возместить расходы, связанные с выездом населения из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, но это не выполняется, так как за все время действия указанного закона средства из федерального бюджета краю не выделялись. Только на 2004 год необходимо 1 морд. 334 млн.рублей.

     Не в полной мере компенсируются расходы на реализацию Федерального закона «О ветеранах», они значительно ниже реальных потребностей.

     Считаю, что из Федерального фонда финансовой поддержки регионов средства на реализацию Федерального закона «О ветеранах» должны выделяться в полном объеме.  На 2004 год краю необходимо предусмотреть в федеральном бюджете на реализацию данного закона 824,5 млн.рублей, но уверенности в полном выделении средств нет.

     Аналогичное положение и по целому ряду федеральных целевых программ и других нормативно-правовых актов.

     Вместе с тем Законодательная Дума и Правительство края принимают необходимые меры по реформированию межбюджетных отношений в Хабаровском крае.

     С принятием в 1999 году Бюджетного кодекса Хабаровского края сделан значительный шаг в реформе межбюджетных отношений по внедрению прозрачной и устойчивой системы их формирования и методики распределения сумм финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований края.

     Принятые в нашем крае Законы и соответствующие постановления Губернатора позволили установить единые, стабильные и прозрачные правила в вопросах налогового регулирования для всех субъектов экономики края, усилить меры налогового администрирования, провести оптимизацию налоговых льгот и утвердить конкретные условия инициирования процедуры банкротства.

     Дальнейшее совершенствование получила система управления государственным имуществом, в частности, закреплены структура и классификация краевой государственной собственности, установлена обязательность проведения ее мониторинга.

     С сентября 1998 года внедрена казначейская система исполнения расходов краевого бюджета Хабаровского края, а в течение 1999-2001 годов на казначейскую систему исполнения бюджетов переведены все муниципальные образования края.

     Законодательно закреплено ведение Государственной долговой книги Хабаровского края и единой системы учета консолидированного долга края, утверждена форма ее ведения.

     В рамках начатого в 1994 году на федеральном уровне реформирования межбюджетных отношений между краевым бюджетом и бюджетами муниципальных образований, основными целями которой стали усиление заинтересованности органов государственной власти и органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов бюджета, повышение ответственности за результаты социально-экономического развития и сбалансированность бюджетов.

     В этой связи приоритетной задачей исполнительных и законодательных органов государственной власти Хабаровского края является реализация Программы реформирования системы управления региональными финансами Хабаровского края.

     В ходе реализации программы предстоит дальнейшее реформирование межбюджетных отношений между краевым бюджетом и бюджетами городов и районов края, направленное на усиление заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственного экономического и налогового потенциала.

     Постановление Губернатора края от 26 июля 2002 года № 35 «О мероприятиях по реализации программы реформирования системы управления региональными финансами Хабаровского края» в рамках реформы бюджетных отношений в сою очередь утвердило:

1)      концепцию развития налогового потенциала Хабаровского края;

2)      критерии предоставления льгот по налогам и сборам в части сумм, зачисляемых в краевой бюджет;

3)      методику расчета выпадающих доходов краевого бюджета Хабаровского края от предоставления налоговых льгот;

4)      среднесрочный прогноз бюджета Хабаровского края на период до 2005 года;

5)      сценарные условия функционирования экономики Хабаровского края на период до 2005 года.

     Все эти концептуальные подходы закладываю правовые основы для реформирования бюджетных отношений в крае.

     В крае остро стоит проблема ответственности участников бюджетного процесса за недофинансирование, несвоевременное финансирование, нецелевое использование денежных средств, невозврат бюджетных ссуд и другие бюджетные правонарушения. Нормы, регулирующие применение ответственности либо вовсе отсутствуют, либо содержаться в подзаконных актах. Полномочия органов и процедуры по применению мер ответственности не имеют четкой регламентации.

     Отсутствие законодательного регулирования бюджетных правоотношений и механизмов ответственности за нарушение бюджетного законодательства порождает целый ряд негативных социально-экономических последствий, среди которых наиболее сильное отрицательное влияние оказывает неисполнение закона о бюджете, произвольное финансирование отдельных видов расходов, не предусмотренных законом о бюджете.

     Считаю, что федеральное законодательство не в полной мере обеспечивает соблюдение бюджетной дисциплины и применение мер ответственности. Так, Бюджетный кодекс Российской Федерации установил 21 основание для применения мер за нарушение бюджетного законодательства, для исполнения большинства из которых отослал нас с Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. В то же время новый административный кодекс предусмотрел санкции только по трем видам нарушений бюджетного законодательства. Кроме того, есть проблема с четким определением нецелевого использования бюджетных средств и порядком возмещения бюджету средств, в расходовании которых допущены финансовые нарушения.

     В сентябре 2003 года в Законодательную Думу Хабаровского края поступил проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».

     Внесение данного законопроекта является своевременным и необходимым.

     На наш взгляд, основными стратегическим направлениями в этой связи следует рассматривать: разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней и дальнейшее разграничение полномочий по расходам. Как положительный момент следует отметить сформулированные в законопроекте принципы разграничения расходных обязательств, защиту бюджетов от «необеспеченных мандатов».

     В целях повышения прозрачности бюджетного процесса, учета и анализа расходных обязательств законопроектом устанавливается обязанность органов государственной власти и местного самоуправления вести на постоянной основе реестры расходных обязательств соответствующих бюджетов, что, на наш взгляд, также является положительным фактором.

     Однако многие положения данного проекта федерального закона являются спорными и противоречивыми.

     1. Так, частью 4 статьи 1 законопроекта предусматривается разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней: бюджеты муниципальных районов и городских округов, а также бюджеты городских и сельских поселений, что в существующих условиях приведет к размыванию бюджетных средств, так как местные бюджеты по-прежнему будут зависеть от дотаций, предоставляемых с верхнего уровня бюджетной системы.

     Появление таких сложных межбюджетных отношений внутри самой системы органов местного самоуправления не вселяет уверенности в том, что они будут способствовать решению проблем местного самоуправления.

     2. Частями 10-15 статьи 1 законопроекта предлагается установить единые для соответствующего уровня бюджетной системы нормативы отчислений от федеральных налогов, что, по мнению разработчиков законопроекта, должно повысить стабильность налоговых доходов каждого уровня бюджетной системы.

     Между тем, такое положение спорно и имеет свои недостатки:

     Во-первых, законопроектом по существу выстраивается более сложная система дотаций и субвенций, чем действующая в настоящее время;

     Во-вторых, формируется экономически неоправданно большой перечень налогов, взимаемых в стране.

     Предлагаемая в законопроекте система межбюджетных отношений между различными уровнями местного самоуправления выстроена недостаточно четко и требует доработки, особенно в сфере обеспечения самостоятельности формирования бюджетов городских и сельских поселений.

     Новая глава 19.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (часть 22 статьи 1) регулирует статус и функции временной финансовой администрации. Данная глава вводится в действие с 1 января 2007 года.

     Введение временной финансовой администрации производится на срок до одного года решением арбитражного суда в случае, если просроченная задолженность субъекта Российской Федерации (муниципального образования) превышает 30 процентов собственных доходов соответствующего бюджета. При этом финансовая администрация наделяется достаточными полномочиями по осуществлению текущего контроля за исполнением соответствующего бюджета.

     Однако наличие в законопроекте такой структуры, как финансовая администрация, может способствовать превращению местного самоуправления в чиновничий аппарат государства.

     При этом уходит в тень то обстоятельство, что органы местного самоуправления должны нести ответственность перед населением и государством.

     В завершении можно сделать общий вывод, что сложившаяся система межбюджетных отношений в Российской Федерации характеризуется следующими недостатками:

• чрезмерной централизацией финансовых потоков на федеральном уровне;
• наличием крупных «необеспеченных мандатов», передаваемых регионам и местным бюджетам без предоставления источников их финансирования;
• отсутствием четкого разграничения расходных полномочий при нестабильном и нерациональном распределении налоговых доходов между уровнями бюджетной системы;
• низким удельным весом собственных, закрепленных на долгосрочной основе доходных источников региональных и местных бюджетов;
• отсутствием законодательно закрепленных критериев механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и ответственности региональных и местных органов власти за результаты проводимой бюджетной политики, приводящих к неэффективному использованию бюджетных средств.

     Как видим, проблем в системе межбюджетных отношений очень много и их нужно решать не с позиции выживания, а с позиции развития. Разрешение данных проблем потребует внесения серьезных поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации. Именно в рамках межбюджетных отношений возможно перераспределение доходов в пользу местных бюджетов с целью создания устойчивых финансовых основ для развития местного самоуправления.