Органы местного самоуправления как субъекты пограничной политики Российской Федерации

Кузьмин В.П.,
доцент кафедры государственно-
правовых дисциплин ДВЮИ ХГТУ

         В концепции национальной безопасности РФ сформулированы   национальные интересы России. Они представляют из себя совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах. Эти интересы  носят долгосрочный характер и определяют основные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства.

         Национальные интересы России обеспечиваются институтами государственной власти, осуществляющими свои функции во взаимодействии с общественными организациями.

         Национальные интересы России в пограничной сфере заключаются в создании политических, правовых, организационных и других условий для обеспечения надежной охраны государственной границы Российской Федерации, в соблюдении установленных законодательством Российской Федерации порядка и правил осуществления экономической и иных видов деятельности в пограничном пространстве России.

     Защита Государственной границы обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на Государственной границе в пределах приграничной территории (пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря  Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пунктов пропуска через Государственную границу, а также территорий административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска) и осуществляется всеми федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации.     (1

)         Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют меры по обеспечению охраны Государственной границы, определенные Конституцией РФ и другими нормативно-правовыми актами.

         Предприятия, учреждения, организации, общественные объединения и граждане Российской Федерации участвуют в обеспечении охраны Государственной границы РФ в порядке, установленном федеральным законодательством.

     Указом Президента РФ от 29 августа 1997 года № 950 «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере» на пограничную службу Российской Федерации возложено решение задач по обеспечению охраны биологических ресурсов территориального моря, исключительной экономической зоны и  континентального шельфа России. Для этой цели сформирована Морская охрана ФПС России.

     В Постановлении Правительства РФ от 26 января 1998 года № 90 определены меры по реализации упомянутого выше Указа Президента РФ от 29 августа 1997 года № 950. В частности, предписано организовать передачу соответствующих функций от Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ (в ведении которого находятся органы рыбоохраны) Пограничной службе. Установлено также, что  Пограничная служба РФ осуществляет государственный контроль:

• за соблюдением законодательства РФ в сфере водных биологических ресурсов;
• за соблюдением пользователями условий соответствующих лицензий и других документов, на основе которых возникает право пользования водными биологическими ресурсами;
• за выполнением международных договоров РФ в указанной сфере.

     Охрана Государственной границы является составной частью защиты Государственной границы. Охрана Государственной границы осуществляется органами государственной власти, органами ФСБ и войсками Пограничной службы Российской Федерации в пределах приграничной территории, Вооруженными Силами Российской Федерации в воздушном пространстве и подводной среде и другими силами (органами) обеспечения безопасности Российской Федерации в случаях и в порядке, определяемых законодательством Российской Федерации. Кроме того, в процессе охраны Государственной границы РФ принимают определенное участие органы местного самоуправления, а также граждане.(2) Совокупность сил и средств, участвующих в охране государственной границы и нормативная база составляет формально определенную административно-правовую организацию.

         Охрана Государственной границы Российской Федерации представляет собой согласованную деятельность федеральных органов Государственной власти, органов субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, осуществляемую ими в пределах своих полномочий. В этой деятельности в установленном порядке участвуют Государственные органы, компетентные организации и учреждения и должностные лица.

     В настоящее время Российская Федерация на суше и на море граничит с 18 государствами. Большой объем и сложность задач по созданию адекватной системы охраны Государственной границы требует определить приоритеты деятельности субъектов пограничных отношений. К ним относятся:

     · борьба с разведывательно-подрывной деятельностью иностранных спецслужб и организаций, противоправной деятельностью преступных сообществ, групп и отдельных лиц на  Государственной границе;

• совершенствование форм и способов охраны границы и экономической зоны;
• повышение качества пограничного контроля и обеспечения его соответствия международным нормам и стандартам;
• развитие сотрудничества с пограничными войсками сопредельных государств и координация деятельности по охране границы и экономической зоны;
• создание эффективных систем информационного обеспечения охраны Государственной границы и освещения обстановки в территориальных, внутренних водах, исключительной экономической зоне.(3)

     Нормативная база по вопросам охраны Государственной границы РФ включает в себя не только нормативно-правовые акты Российской Федерации, её субъектов и органов местного самоуправления, но и  множество международных договоров и соглашений. Такая распыленность законодательства, его постоянная корректировка и частое обновление приводят временами  к противоречивому пониманию отдельных проблем в сфере охраны Государственной границы, что усиливает напряженность в деятельности субъектов пограничных отношений.

                Основные направления развития правового обеспечения государственной пограничной  политики:

• разработка новых законов, дополняющих и развивающих существующее  законодательство  в пограничной сфере;
• совершенствование актов действующего законодательства, повышение эффективности их норм;
• систематизация актов пограничного законодательства;
• согласование существующих и вновь разрабатываемых нормативно правовых актов в пограничной сфере с актами других отраслей законодательства;
• разработка и применение методов оценки эффективности действующего законодательства.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют меры по обеспечению охраны Государственной границы, определенные Конституцией РФ и другими нормативно-правовыми актами.

         Основная цель созданной организационной структуры - обеспечить неприкосновенность Государственной границы РФ, ее охрану, защиту жизненно важных интересов личности, общества, государства от внешних и внутренних угроз.

     Эта цель конкретизируется в задачах  по охране Государственной границы. В соответствии с Законом РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе РФ» охрана Государственной границы является составной частью защиты Государственной границы. Она осуществляется органами ФСБ, войсками  Пограничной службы Российской Федерации в пределах приграничной территории, Вооруженными Силами в воздушном пространстве и подводной среде и другими силами обеспечения безопасности Российской Федерации в случаях и в порядке, определяемых законодательством Российской Федерации. Охрана Государственной границы осуществляется в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу.(4)     (

)Сложная обстановка в мире требует совершенствования системы управления в сфере обеспечения охраны  Государственной границы. В законодательных и иных актах государства определены конкретные пути улучшения государственного управления:

• обеспечение соответствия нормативно - правовых актов субъектов федерации и органов местного самоуправления Конституции РФ и другим нормативным документам, регламентирующим процесс охраны Государственной границы;
• оптимальное разграничение полномочий между федеральными органами Государственной власти и органами Государственной власти субъектов РФ;
• повышение роли местного самоуправления в решении вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций;
• упрочение правовой основы управления общественными процессами;
• укрепление законности в управлении;
• внедрение в управление достижений науки и техники в сфере информатизации, повышение роли науки в управлении;
• улучшение  подбора, расстановки и обучения кадров аппарата управления;
• совершенствование форм и методов работы органов исполнительной власти;
• повышение уровня дисциплинированности и ответственности органов исполнительной власти и их должностных лиц за результаты своей деятельности;

     Для подтверждения действенности и эффективности некоторых путей улучшения государственного управления можно привести в качестве примеров ряд законодательных актов разного уровня действия и масштабов.

         Так, в развитие Закона РФ «О Государственной границе РФ» 1993 г. в субъектах РФ был принят ряд законодательных документов, которые помогают решению задач охраны Государственной границы на местном уровне. Таким документом, к примеру, в Хабаровском крае является постановление главы администрации Хабаровского края № 44 от 3.02.99 г. «О краевой комиссии по предупреждению преступлений, связанных с хищением технических средств, содержащих цветные металлы и их сплавы», в котором, в частности, указано, что в местах пограничных переходов Хабаровского края (г.Бикин, с. Казакевичево) из числа сотрудников УВД, ГТК, УФСБ, ДВРУ ПС осуществлять оперативно-розыскную деятельность, организовать работу межведомственных заслонов на предмет перекрытия каналов незаконного сбыта цветных металлов за пределы РФ.

         В деятельности по  оказанию  помощи Пограничной службе в организации охраны Государственной границы участвует также администрация г. Хабаровска. Так, мэром г. Хабаровска в развитие постановления главы администрации Хабаровского края №107 от12.03.1999 г.(5) «Об утверждении правил пребывания иностранных граждан на территории принято постановление № 54 от 21.01.1999 г. «Об утверждении перечня гостиниц и общежитий, в которых могут проживать иностранные граждане».

         Таким образом, на примерах деятельности Хабаровской администрации и г. Хабаровска показана роль органов государственного управления, разграничение полномочий центра и субъектов РФ, предоставлена возможность проявления участия местного самоуправления в решении проблем охраны Государственной границы.

     Органы местного самоуправления, решая задачи, связанные с созданием условий для участия всех граждан в охране Государственной границы, а также оказания помощи пограничным войскам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, издают предписания, регулирующие  пограничные отношения с учетом местных условий. Уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам.

     Перечисленные меры по охране Государственной границы (пограничные меры) входят составной частью в систему мер безопасности, которые осуществляются в рамках единой Государственной политики обеспечения безопасности Российской Федерации.     (6

)Вместе с тем, субъекты РФ также вносят свой вклад в то чтобы органы, силы и средства пограничной службы как можно лучше выполняли задачи, поставленные перед ними. Они на своем уровне разрабатывают и принимают документы, которые способствуют  решению тех вопросов, которые наиболее четко проявляются в той или иной степени, в тех или иных регионах.

     Так, главой администрации Хабаровского края было издано постановление № 107 от 12 марта 1999г. «Об утверждении правил пребывания иностранных граждан на территории Хабаровского края». В данном постановлении администрация на краевом уровне в целях упорядочения пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Хабаровского края согласно статье Договора «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами Государственной власти РФ и  органами Государственной власти Хабаровского края» от 24 апреля 1996 г. установила:

• комитетам и департаментам администрации края, главам муниципальных образований, руководителям организаций всех форм собственности обеспечить неукоснительное выполнение утвержденных правил;
• миграционной службе  Хабаровского края ввести в действие инструкции на постах иммиграционного контроля для иностранных граждан и лиц без гражданства для определения цели их въезда, маршрута следования и выезда;
• Управлению внутренних дел Хабаровского края и в Миграционной службе создать автоматизированный банк данных по учету этой категории лиц и организовать ежемесячный обмен информацией между взаимодействующими ведомствами по контролю за пребыванием иностранных граждан и апатридов в Хабаровском крае.(8)

         Систему государственного управления процессом охраны Государственной границы РФ можно условно разделить на три уровня: высший, средний и низший. Каждый из этих уровней характеризуется определенными функциями и уровнем компетенции.

     На высшем уровне обеспечивается стратегическое управление, определяются принципы пограничной политики, принципы организационной структуры, обеспечивающей охрану Государственной границы, цели и задачи управления данным процессом, стратегия их реализации и т.д.

     Средний уровень - уровень оперативного управления. Здесь составляются оперативные планы, контролируется их выполнение.

     Нижний - тактический (непосредственный) уровень управления процессом охраны государственной границы образуют органы местного самоуправления, пограничные отряды, бригады пограничных кораблей и т.п. Здесь осуществляется повседневное управление, реализуются планы и нормативные установки  в сфере охраны Государственной границы, организуется контроль и учет.

     Приведенное  разделение уровней управления способствует более четкому определению и закреплению за отдельными элементами организационной структуры конкретных управленческих функций.

     Управленческими функциями и соответствующими юрисдикционными полномочиями обладают определенные компетентные органы и должностные лица. Федеральные органы исполнительной власти РФ, органы Государственной власти субъектов РФ. Органы местного самоуправления при реализации пограничной политики выполняют полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, регламентирующими решение задач обеспечения национальной безопасности РФ в пограничном пространстве.

      Закон РФ «О Государственной границе, 1993 года предоставляет возможность гражданам Российской Федерации на добровольных началах участвовать в охране Государственной границы в качестве внештатных сотрудников пограничных войск и иных органов. Под другими органами подразумевалось казачество, которое местами селилось вдоль границ России и несло охранную службу. По просьбе казачества, указом Президента РФ была предпринята попытка по организации невойсковой охраны отдельных участков Государственной границы РФ.(9) Однако  дальше декларативных заявлений дело не сдвинулось.

     Органы местного самоуправления, решая задачи, связанные с созданием условий для участия всех граждан в охране Государственной границы, а также оказания помощи пограничным войскам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, издают предписания, регулирующие  пограничные отношения с учетом местных условий. Уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам.

     Перечисленные меры по охране Государственной границы (пограничные меры) входят составной частью в систему мер безопасности, которые осуществляются в рамках единой Государственной политики обеспечения безопасности Российской Федерации.     (10

)Литература:

1. Закон РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границы РФ» // ВВС РФ. - 1993. - № 17. - Ст.594.

2. Постановление правительства РФ от 26 января 1998 г. «О реализации Указа Президента РФ от 29 августа  1997 г. «О мерах по обеспечению охраны  морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере» //СЗ РФ. - 1998. - № 5. - Ст. 625.

3. Закон РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границы РФ» // ВВС РФ. - 1993. -  № 17. - Ст.594.

4. Указ Президента РФ от 21 апреля 2000 г. «Об утверждении основных положений военной доктрины РФ»  //СЗ РФ. - 2000.  - №17. - Ст. 1851.

5. Закон РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границы РФ» // ВВС РФ. - 1993. - № 17. - Ст.594.

6. Постановление Главы Администрации Хабаровского края от 12 марта 1999 г. №107 «Об утверждении правил пребывания иностранных граждан на территории хабаровского края» // Сборник нормативных актов Администрации Хабаровского края. -  № 3. - 1999.

7. Закон РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границы РФ». // ВВС РФ. - 1993. - № 17. - Ст.594.

8. Постановление Главы Администрации Хабаровского края от 12 марта 1999 г. №107 «Об утверждении правил пребывания иностранных граждан на территории хабаровского края» // Сборник нормативных актов Администрации Хабаровского края. -  № 3. - 1999.

9. Указ Президента РФ от 16 апреля 1996 г. « О порядке привлечения членов казачьих обществ к государственной и иной службе» // Российская газета. - 1996. -  24 апр.

10. Закон РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границы РФ» // ВВС РФ. - 1993. - № 17. - Ст.594.