680000, г. Хабаровск,
ул. Запарина, д. 30, оф. 120,
тел/факс (4212) 21-44-98

npolichka@mail.ru, dvncms@gmail.com

Противодействие нецелевому планированию средств местных бюджетов

25.08.2006

Н.Поличка
Дальневосточный научный центр
местного самоуправления

ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ НЕЦЕЛЕВОМУ ПЛАНИРОВАНИЮ СРЕДСТВ
МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

     Проект «Противодействие нецелевому планированию средств местных бюджетов» был направлен на построение системы общественного мониторинга процесса введения и установления расходных обязательств по вопросам местного значения. Именно от правильного определения расходных обязательств зависит сегодня целевое и эффективное расходование средств местных бюджетов.

     Проведённый мониторинг в пилотных муниципальных образованиях показал, что разработка и принятие нормативных правовых актов по расходным обязательствам находится либо в начальной стадии, либо вообще ещё не начинался. К начальной стадии процесса можно отнести такую ситуацию, при которой в муниципальном образовании приняты:

  • некоторые нормативные правовые акты, название которых совпадает или близко по содержанию вопросам местного значения;
  • правовой акт о ведении реестра расходных обязательств.

Содержательный анализ этих актов показывает, что

     1) принятые нормативные правовые акты по установлению расходных обязательств не содержат полного набора норм, необходимых для установления расходных обязательств.

     Заметим, что перечень вопросов местного значения весьма значителен. Так по состоянию на 1 января 2006 года для городского округа он составляет уже 35 вопросов местного значения, каждый их которых, как правило, содержит в себе несколько предметов ведения, каждый из которых требует отдельного рассмотрения. При этом нет и не может быть модельных правовых актов по вопросам местного значения, поскольку технологические и организационные подходы к их решению в разных муниципальных образованиях различны;

     2) принятые правовые акты о ведении реестров расходных обязательств устанавливают, как правило, такие формы реестров, в которых отсутствует связь между вопросами местного значения и расходами местных бюджетов, а следовательно, полностью выхолащиваются главные идеи, ради которых и вводился новый механизм бюджетного планирования. Кроме того, установленные в правовых актах механизмы ведения реестров, как правило, имеют достаточно много пробелов, что не позволяет надеется на их эффективную работу.

     Причин сложившейся критической ситуации, на наш взгляд, две:

1) объективная причина: отсутствие знаний и умений у специалистов муниципалитета, необходимых для выполнения данных работ,

2) субъективная причина: либо отсутствие политической воли и непонимание значимости выполнения данных работ для совершенствования бюджетного процесса в муниципалитетах, либо чёткое понимание значимости работ и целенаправленный саботаж в целях недопущения реформ в бюджетном процессе.

     Несмотря на то, что результат мониторинга оказался отрицательным (ни в одном из исследуемых муниципальных образований так и не появилось ни одного муниципального правового акта, которые бы устанавливали расходные обязательства по вопросам местного значения), полученные в ходе реализации проекта результаты представляют теоретическую и практическую ценность. В частности,

  • осмыслена с теоретической точки зрения задача общественного мониторинга бюджетного процесса, которую могут выполнять НКО, разработаны и апробированы практические рекомендации для его проведения;
  • определена роль независимых аналитических центров в процессе общественного мониторинга бюджетного процесса;
  • сформирована положительная мотивация и первоначальные знания у НКО, необходимые им для участия в общественном мониторинге и публичных слушаниях по бюджетному процессу;
  • специалистами ДВНЦМС правильно определена актуальность темы проекта, поскольку, как выяснилось в ходе реализации проекта, проблема установления расходных обязательств в муниципальных образованиях также была осознана федеральной властью и Минфин РФ, которые разрабатывал свои решения данной проблемы. Об этом свидетельствуют проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов, подготовленный к внесению в Госдуму РФ, а также ряд приказов Минфина РФ.

     Кроме того, проект всё же снёс вклад в практическое совершенствование бюджетного процесса. В ходе анализа отчёта об исполнении бюджета г.Хабаровска за 2005 год было выявлено следующее нарушение Бюджетного кодекса РФ. Получая в течение года дополнительные доходы в бюджет, Хабаровская городская Дума не принимала соответствующие поправки в Решение о бюджете на текущий год о распределении поступивших средств. Это позволяло Администрации города расходовать средства по собственному усмотрению, а оформлять эти расходы «задним числом» в декабре месяце. После проведения публичных слушаний по отчёту об исполнении бюджета за 2005 год, где общественность озвучила эту проблему, ситуация в корне изменилась. На июльском заседании Хабаровская городская Дума впервые за последние годы рассматривала вопрос не только об отчёте по исполнению бюджета за 2 квартал, но и о распределении дополнительно поступивших доходов.

     27 некоммерческих организаций города Хабаровска в ходе реализации проекта были привлечены к общественному мониторингу и участвовали в публичных слушаниях. В соответствии с 131-ФЗ публичные слушания по бюджетному процессу должны проходить как минимум 2 раза в год во всех муниципальных образованиях страны. Это означает, что общественный мониторинг бюджетного процесса будет продолжаться и после окончания проекта. Вместе с тем, опыт, полученный в ходе реализации проекта, показывает, что для конструктивного диалога между властью и гражданским обществом по бюджетному процессу необходимо, чтобы анализ бюджетных документов проводили специалисты, разбирающиеся в бюджетном процессе, то есть независимые аналитические центры. Эти же специалисты должны осуществлять подготовку НКО к публичным слушаниям, а также консультировать СМИ.

     Следует признать, что специалистам ДВНЦМС в ходе реализации проекта не удалось активизировать процесс установления расходных обязательств по вопросам местного значения в пилотных муниципалитетах. Однако, эту задачу 27 апреля 2006 года решил Минфин РФ, приняв приказ №67н «О порядке предоставления реестров расходных обязательств субъектов федерации РФ и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъектов РФ». С целью мониторинга учета расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с данным приказом Свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, должен два раза в год представляться в Департамент межбюджетных отношений Минфина РФ. При этом данные Своды реестров расходных обязательств муниципальных образований будут размещаться в сети Интернет в составе информационных ресурсов Минфина РФ. Представляется, что данный «административный импульс» существенно активизирует процесс установления расходных обязательств в муниципальных образованиях страны. Кроме того, общественные организации получат новые дополнительные возможности для общественного контроля за бюджетным процессом в муниципальных образованиях.