Приоритетные проекты 2015-2024
Предпринимательство как экономическая основа местного самоуправления
Новая профориентация как средство изменения миграционных настроений молодых дальневосточников
Развитие конкуренции на социально значимых рынках
Развитие некоммерческой деятельности в регионах и муниципалитетах
Поиск по сайту
Стратегическое планирование в городах в контексте полномочий местной власти
Н. Поличка
Дальневосточный научный
центр местного самоуправления
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В ГОРОДАХ
В КОНТЕКСТЕ ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ
В соответствии с методом правового регулирования, принятом в публичном праве, органы власти могут делать только, что им предписано. Это означает, что процесс стратегического планирования, осуществляемый в муниципалитетах, должен иметь под собой правовые основания. В противном случае возникает вопрос: «Могут ли органы местного самоуправления заниматься разработкой и реализацией стратегических планов и тратить на это бюджетные деньги?»
В соответствии с п.1 ст. 17 федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее 131-ФЗ) в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по «принятию и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования». Что касается стратегических планов, то существующее федеральное законодательство не содержит такого термина.
Допустим, что в понятие «планы и программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования» входят и стратегические планы. Тогда стратегический план должен быть направлен на решение вопросов местного значения. Однако, анализ содержания большого количества стратегических планов, принятых в разных муниципалитетах страны, показывает, что цели и задачи, которые в них формулируются, выходят далеко за рамки вопросов местного значения, установленных ст. 16 закона 131-ФЗ.
В частности, стратегический план г. Хабаровска для реализации 4-х приоритетных целей развития города определил 35 задач, из которых только 6 задач хоть как-то коррелируют с компетенцией местного самоуправления (см. Приложение). В частности:
Цели и задачи стратегического плана | Правовые основы |
1. Создание условий комфортного и безопасного проживания дальневосточников, в т.ч.: | |
| организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа (п.11 ч.1 ст.16 ФЗ №131) |
| обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства (п.6 ч.1 ст.16 ФЗ № 131) |
| организация оказания на территории городского округа скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов (п.14 ч.1 ст.16 ФЗ № 131); организации оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других также (Закон Хабаровского края от 29.12.2004 N 234 «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Хабаровского края по организации оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других+»; |
| организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (п.13 ч.1 ст.16 ФЗ № 131)
|
| в социальной сфере возможна только реализация социальной поддержки и обслуживания (п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ; Закон Хабаровского края от 29.12.2004 N 246 «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Хабаровского края по социальной поддержке и социальному обслуживанию отдельных категорий граждан» (с изменениями на 30 ноября 2005 года)) |
| совершенствование муниципального управления посредством конкретизации полномочий и персонификации ответственности (ст. 14 ФЗ "Об основах муниципальной службы" от 08.01.98 N 8-ФЗ) |
Что же касается, например, второго направления развития Хабаровска - формирование торгово-транспортного логистического центра Дальнего Востока, то практически ни одна из задач данного направления не может быть решена силами местного сообщества, а именно:
- строительство ХАБа (крупнейшего транзитного международного аэропорта),
- строительство второй очереди моста через Амур,
- завершение строительства автодороги «Чита - Находка»,
- совместное с китайской провинцией Хэйлунцзян транспортное освоение островов Большой Уссурийский и Тарабаров,
- завершение строительства газопровода «Сахалин - Хабаровск»,
- строительство нефтепровода «Сибирь - Дальний Восток»,
- создание диспетчерских центров по видам транспорта,
- создание единой дальневосточной логистической транспортной системы,
- формирование системы консигнационных складов и оптовых баз регионального и федерального значения,
- создание системы технического обслуживания транзитных видов транспорта,
- развитие системы подготовки кадров - логистиков.
Поэтому представляется весьма спорным вопрос о включении в расходные части местных бюджетов статей по финансированию подобных стратегических планов, поскольку в соответствии с п.6 ст. 53 закона 131-ФЗ «осуществление расходов местных бюджетов на финансирование полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ не допускается, за исключением случаев, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ».
Не менее спорным представляется и вопрос о принятии таких стратегических планов РЕШЕНИЕМ представительного органа местного самоуправления, поскольку в соответствии со ст.34 закона 131-ФЗ данные органы могут принимать решения только по вопросам местного значения.
Вместе с тем, в некоторых случаях представляется возможным привести стратегические планы городов в соответствие с действующим законодательством. Пусть главной целью (миссией) стратегического плана является повышение качества жизни горожан (1). В этом случае показатели качества жизни должны стать главными ориентирами при разработке стратегии и тактики достижения данной цели. Международная статистика уровня (качества) жизни (ООН, 1978 г.) включает 12 основных групп показателей (2):
_________________________
(1) Главная цель стратегического плана Казани - повышение качества жизни населения; Санкт-Петербурга - стабильное улучшение качества жизни всех слоев населения; миссия Екатеринбурга - обеспечить достаточно высокое и устойчиво повышающееся качество жизни для нынешних и будущих поколений горожан.(2) Справочник по социальным показателям: Методологические исследования. Серия F№49.ООН. Нью-Йорк,1989
1. Рождаемость, смертность и другие демографические характеристики населения.
2. Санитарно-гигиенические условия жизни.
3. Потребление продовольственных товаров.
4. Жилищные условия
5. Образование и культура.
6. Условия труда и занятость.
7. Доходы и расходы населения.
8. Стоимость жизни и потребительские цены.
9. Транспортные средства.
10. Организация отдыха.
11. Социальное обеспечение.
12. Свобода человека.
Содержательный анализ вопросов местного значения, определённых 131-ФЗ для городских округов, показывает, что часть из них коррелируют с показателями качества жизни, установленных ООН. В частности,
Показатели качества жизни | 131 -ФЗ Статья 16. Вопросы местного значения городского округа |
Рождаемость, смертность и другие демографические характеристики населения | 14) организация оказания на территории городского округа скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
|
Санитарно-гигиенические условия жизни | 24) организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; 25) организация благоустройства и озеленения территории городского округа, |
Потребление продовольственных товаров | 33) создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия |
Жилищные условия | 6) …организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; 26) утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, |
Образование | 13) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, |
Культура | 16) организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек городского округа; 17) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры; 171) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе; 18) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящиеся в собственности городского округа, охрана и сохранение объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, расположенных в границах городского округа; |
Условия труда и занятость | 33) содействие развитию малого предпринимательства;
|
Транспортные средства | 7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа; |
Организация отдыха | 13) организация отдыха детей в каникулярное время; 19) обеспечение условий для развития на территории городского округа физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурных и спортивных мероприятий городского округа; 20) создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения; 25) использования и охраны городских лесов, расположенных в границах городского округа; 30) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории городского округа |
Социальное обеспечение | 6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством 21) опека и попечительство; |
Если предположить, что показателями свободы являются наличие реальных прав для участия граждан в управлении местными сообществами, а также наличие условий для реализации данных прав, то достижение положительной динамики по данному показателю также связано с реализацией 131-ФЗ, а именно, с реализацией главы 5 закона «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления».
Таким образом, цель стратегического плана - повышение качества жизни граждан соответствует компетенции местного самоуправления. Более того, для повышения качества жизни необходимо ставить задачу о построении системы местного самоуправления.
Известно, что стратегический план это инструмент консолидации ресурсов местных сообществ, что, в свою очередь, возможно только при согласовании интересов всех уровней власти, бизнеса и некоммерческого сектора. Поскольку власть может делать только то, что ей предписано, то для участия органов власти в реализации таких стратегических планов необходимы соответствующие правовые основания, в том числе правовые основания для осуществления (в т.ч. финансирования) совместных проектов (в т.ч. инвестиционных).
Если речь идёт о совместном финансировании стратегического плана субъектом федерации и муниципалитетом, то должны соблюдаться нормы 131-ФЗ и 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ», а именно:
1) муниципалитет имеет право вкладывать бюджетные средства только в ту часть программы, которая соответствует вопросам местного значения (см. ст. 14-16 131-ФЗ);
2) субъект федерации имеет право вкладывать бюджетные средства только в ту часть программы, которая соответствует его полномочиям (см. ст.26.3 184-ФЗ).
Представляется, что такие стратегические планы целесообразно утверждать договорами, на основании которых органы власти должны принимать нормативные правовые акты по установлению соответствующих расходных обязательств. Это позволит планировать средства соответствующего бюджета для реализации совместного проекта.
В случае если в стратегическом плане предусматриваются инвестиционные проекты с участием бизнеса, то такие проекты должны, во-первых, соответствовать федеральному законодательству, в том числе: ФЗ "Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений", ФЗ "О концессионных соглашениях" и др. Кроме того, для реализации таких проектов в муниципалитете должны быть приняты соответствующие муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие совместную инвестиционную деятельность органов местного самоуправления и бизнеса (правовые механизмы частно- государственного партнёрства).
Однако, анализ нормативно-правовой базы ряда дальневосточных муниципалитетов, в которых уже приняты и реализуются стратегические планы, показывает, что таких правовых актов, как правило, нет. Это представляет большую проблему (и даже угрозу) для бизнеса в этих муниципальных образованиях, поскольку административными методами местная власть сначала заставляет бизнес участвовать в таких проектах, а затем имущественные вопросы построенных объектов решает по собственному усмотрению.
Вывод: для дальнейшего развития идей стратегического планирования в России, настало время решать вопросы его правового регулирования.
Приложение
ЦЕЛИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНА ХАБАРОВСКА И ИХ СООТВЕТСТВИЕ ПОЛНОМОЧИЯМ РАЗНЫХ УРОВНЕЙ ВЛАСТИ,
УСТАНОВЛЕННЫХ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ
Цели второго и третьего уровня | Муниципальная власть | Краевая власть | Федеральная власть и межрегиональные соглашения |
1. Создание условий комфортного и безопасного проживания дальневосточников | |||
Улучшение качества экологической среды | улучшение качества экологической среды | ||
Повышение доступности жилья | повышение доступности жилья | ||
Повышение качества здравоохранения | повышение качества медицинских услуг, входящих в перечень вопросов местного значения, в рамках переданных гос. полномочий. | повышение качества специализированных медицинских услуг | |
создание высокоэффективной системы высшего, среднего специального и школьного образования | создание высокоэффективной системы высшего, среднего специального и школьного образования | Создание высокоэффективной системы высшего, среднего специального и школьного образования | |
Повышение качества жилищно-коммунального хозяйства | повышение качества жилищно-коммунального хозяйства | ||
Сохранение и развитие духовности | |||
развитие социокультурного потенциала города | |||
реформирование системы социальной защиты, снижение уровня бедности и создание системы адресной поддержки населения | реформирование системы социальной защиты, снижение уровня бедности и создание системы адресной поддержки населения | ||
развитие рынка труда и обеспечение роста занятости населения | развитие рынка труда и обеспечение роста занятости населения | развитие рынка труда и обеспечение роста занятости населения | |
совершенствование муниципального управления посредством конкретизации полномочий и персонификации ответственности | совершенствование муниципального управления посредством конкретизации полномочий и персонификации ответственности | ||
2. Формирование торгово-транспортного логистического центра Дальнего Востока | |||
строительство ХАБа (крупнейшего транзитного международного аэропорта) | строительство ХАБа (крупнейшего транзитного международного аэропорта) | ||
строительство второй очереди моста через Амур | строительство второй очереди моста через Амур | строительство второй очереди моста через Амур | |
завершение строительства автодороги «Чита - Находка» | завершение строительства автодороги «Чита - Находка» | ||
Совместное с китайской провинцией Хэйлунцзян транспортное освоение островов Большой Уссурийский и Тарабаров | совместное с китайской провинцией Хэйлунцзян транспортное освоение островов Большой Уссурийский и Тарабаров | совместное с китайской провинцией Хэйлунцзян транспортное освоение островов Большой Уссурийский и Тарабаров | совместное с китайской провинцией Хэйлунцзян транспортное освоение островов Большой Уссурийский и Тарабаров |
завершение строительства газопровода «Сахалин - Хабаровск» | завершение строительства газопровода «Сахалин - Хабаровск» | ||
строительство нефтепровода «Сибирь - Дальний Восток» | строительство нефтепровода «Сибирь - Дальний Восток» | ||
создание диспетчерских центров по видам транспорта | создание диспетчерских центров по видам транспорта | ||
создание единой дальневосточной логистической транспортной системы | создание единой дальневосточной логистической транспортной системы | ||
формирование системы консигнационных складов и оптовых баз регионального и федерального значения | формирование системы консигнационных складов и оптовых баз регионального и федерального значения | формирование системы консигнационных складов и оптовых баз регионального и федерального значения | |
создание системы технического обслуживания транзитных видов транспорта | создание системы технического обслуживания транзитных видов транспорта | ||
развитие системы подготовки кадров-логистиков | развитие системы подготовки кадров-логистиков | ||
3. Создание системы инновационного развития города | |||
восстановление научного потенциала | восстановление научного потенциала | восстановление научного потенциала | |
развитие человеческого потенциала, обеспечивающего потребности новой экономики | |||
создание региональных образовательных центров, использующих современные технологии обучения | создание региональных образовательных центров, использующих современные технологии обучения | создание региональных образовательных центров, использующих современные технологии обучения | |
строительство инновационной инфраструктуры (технопарков, особых экономических зон и др.) | строительство инновационной инфраструктуры (технопарков, особых экономических зон и др.) | строительство инновационной инфраструктуры (технопарков, особых экономических зон и др.) | |
кластерный подход к инновационному развитию | |||
создание высокотехнологичных медицинских центров регионального значения | создание высокотехнологичных медицинских центров регионального значения | создание высокотехнологичных медицинских центров регионального значения | |
внедрение наукоемких технологий в энергетике, строительстве, пищевой промышленности, логистике | |||
создание высокотехнологических производств в области использования природных ресурсов Дальнего Востока | создание высокотехнологических производств в области использования природных ресурсов Дальнего Востока | ||
развитие нефте- и газохимии | |||
4. Разработка эффективной системы внутрирегиональной, межрегиональных и межгосударственных управленческих коммуникаций | |||
расширение региональных, федеральных и международных административно-политических функций | расширение региональных, федеральных и международных административно-политических функций | расширение региональных, федеральных и международных административно-политических функций | |
формирование институциональных связующих механизмов между востоком и западом | формирование институциональных связующих механизмов между востоком и западом | формирование институциональных связующих механизмов между востоком и западом | |
формирование имиджа преуспевающего административно-политического центра Дальнего Востока | формирование имиджа преуспевающего административно-политического центра Дальнего Востока | ||
развитие системы связей и телекоммуникаций | развитие системы связей | развитие системы связей и телекоммуникаций | развитие системы связей и телекоммуникаций |
создание условий для реализации межрегиональных и международных программ и проектов | создание условий для реализации межрегиональных и международных программ и проектов | создание условий для реализации межрегиональных и международных программ и проектов | |